Обсудить статью в дискуссионном клубе 
Дергачев В.А. ГЕОЭКОНОМИКА УКРАИНЫ (теоретические и прикладные основы). Научная монография. — Одесса: ИПРЭЭИ НАНУ, 2002. – 244 с.
Глава 5. Свободные экономические зоны
Большие надежды на пути к рыночной трансформации возлагались на проекты создания свободных экономических зон. Эта идея как призрак «светлого будущего» и очередного «чуда» в пространстве экономического кризиса получила широкое распространение в Украине. Именно здесь началось «победное» шествие намерений по созданию СЭЗ, охватившее в исторически короткие сроки огромную территорию от Одессы до Чукотки.
Намерения
Еще в конце 80-х годов Институт проблем рынка и экономико-экологических исследований НАН Украины предложил концепцию поэтапного перехода к свободному предпринимательству на основе формирования свободных экономических зон (СЭЗ). В условиях отсутствия профессиональных навыков, преемственности поколений в области предпринимательства предлагалось осуществлять экономическую трансформацию поэтапно. И только после отработки рыночного механизма на локальном уровне планировалось распространить данный режим на всю территорию государства. В этом случае свободные экономические зоны выступали как гарант национальной безопасности (Дергачев, 1994).
Главная цель создания свободных экономических зон рассматривалась как ускорение оборачиваемости торгового, промышленного и финансового капитала на основе преимущественно совместного предпринимательства и зарубежных инвестиций. Учитывая, что государство не смогло обеспечить создание современной инфраструктуры для множества СП, считалось целесообразным сосредоточить ограниченные материальные и финансовые возможности на локальных территориях. Были сформулированы следующие актуальные задачи формирования СЭЗ: привлечение передовой технологии и насыщение внутреннего рынка высококачественными товарами, преимущественное привлечение зарубежных инвестиций для создания конкурентоспособных производств и импортозаменяющей продукции легкой и пищевой промышленности, усиление экспортной специализации хозяйства, подготовка высококвалифицированных кадров для предпринимательской деятельности, создание наукоемких производств.
Выделялись следующие перспективные функциональные типы СЭЗ:
- открытые (вольные) города и территории,
- зоны совместного предпринимательства,
- свободные порты и зоны беспошлинной торговли,
- научно-технические зоны (технополисы).
Учитывая, что экономика государства была относительно открыта к внешнему миру в портовых центрах, здесь устанавливался режим открытого (вольного) города. Была разработана концепция «Большой Одессы», предусматривающая поэтапное открытие для внешнего рынка главных морских ворот страны. В портах создавались зоны «порто-франко» (свободной торговли), тогда как на территории Большой Одессы выделялись промышленные площадки для создания производственной инфраструктуры совместного предпринимательства. Таким образом разграничивались зоны свободной торговли и производства. Как известно, историческое «порто-франко» в Одессе устанавливалось в городской черте, что сдерживало развитие отечественного производства.
Предусматривалось реализация проекта «Большой Одессы» с созданием экспортно-промышленных зон совместного предпринимательства и зон «порто-франко». На заключительном этапе экономической трансформации планировалось формирование технополиса — создание наукоемких производств, использующих интеллектуальный потенциал и высокие технологии. «Большая Одесса» становилась испытательным полигоном для Украины и основой Черноморского экономического сотрудничества.
В дальнейшем апробированный хозяйственный механизм распространялся на портовые города Николаев, Керчь, Севастополь, Измаил, Мариуполь, западные пограничные города Ужгород, Чоп и Черновцы. И, наконец, после критического анализа накопленный отечественный опыт использовался для трансформации всей экономики Украины.
В реальной действительности произошло «шоковое» открытие Украины для внешнего рынка и катастрофическое падение общественного производства. На этом фоне были предприняты многочисленные намерения по созданию свободных экономических зон, которые не привели к позитивным результатам. При высокой норме прибыли «дикого рынка» любые преференции СЭЗ не выполняли своей главной функции — привлечение зарубежных инвестиций и современных технологий.
Создание СЭЗ в Украине рассматривается как важный фактор развития открытой экономики, привлечения иностранных инвестиций и роста производства в депрессивных районах. Эта политика основывается на принятом в 1992 г. Законе Украины «Об общих принципах создания и функционирования специальных (свободных) экономических зон» и Концепции их развития, утвержденной в 1994 г. Кабинетом Министров Украины. В 1999 г. Кабинет Министров утвердил программу развития СЭЗ и территорий со специальным режимом инвестиционной деятельности на период до 2010 года.
К 2000 г. создано более десяти СЭЗ, в том числе «Сиваш» в Крыму, «Донецк» и «Азов» в Донецкой области, «Закарпатье» в Закарпатской области, «Яворов» во Львовской области, «Славутич» в Киевской области, «Интерпорт-Ковель» в Волынской области, а также «Порто-франко» в Одессе и «Рени» в Придунавье. В стране введен специальный режим инвестиционной деятельности на территориях приоритетного развития в Крыму, Донецкой, Луганской, Закарпатской, Львовской, Житомирской, Черниговской, Волынской областях, в городах Шостке (Сумская область) и Харькове.
Указом Президента Украины в 1998 г. учреждены специальные экономические зоны и специальный режим инвестирования в Донецкой области. Срок функционирования СЭЗ в Донецке и Мариуполе был установлен в 60 лет. Для предупреждения несанкционированного и неконтролируемого проникновения на территорию с льготным режимом, СЭЗ «Донецк» огораживается по периметру и оборудуется в соответствии с требованиями таможенной службы. Специальный режим инвестиционной деятельности вводится в Донецкой области на территориях приоритетного развития на срок 30 лет. К территориям приоритетного развития были отнесены 28 (!) городов и административных районов.
В 1998 г. специальный режим инвестиционной деятельности был установлен на территориях приоритетного развития в Луганской области и в ряде городов и административных районов. Дотационная угольная промышленность дает 30 % объема производства области. Однако вместо создания реальных условий для регионального развития вновь был выбран вариант создания преференциального режима.
В 1999 г. установлен специальный режим инвестиционной деятельности в Харькове, льготное налогообложение предусмотрено для предприятий машиностроения, пищевой промышленности, здравоохранения, социальной сферы, строительства, науки и переработки отходов. В целях стимулирования приграничного сотрудничества планируется создание трех «точечных зон льготного налогообложения» на границе с Российской Федерацией и крупного интерпорта Харьков — Белгород.
Специальный режим инвестиционный деятельности установлен для решения социально-экономических проблем Закарпатья, особенно пострадавшего от катастрофического паводка 1998 года. Эта катастрофу сравнивают по своим последствиям с Чернобылем. За последние десятилетия разрушено экологическое равновесие в Карпатах из-за нерациональной хозяйственной деятельности людей. Коммерческие организации продолжают вывозить древесину за границу, а украинские мебельные фабрики и другие производства оказываются без сырья. В Закарпатской области самый высокий уровень безработицы в стране. Многие местные жители не имеют постоянной работы и выезжают на временные заработки в ближнее и дальнее зарубежье. Дефицит финансовых средств не способствует решению местных социально-экономических проблем, особенно в горных районах.
Аналогичные проблемы характерны и для дотационных территорий Гуцульщины (Ивано-Франковская область) и Буковины (Черновицкая область), где лишь 30% населения имеют работу. Местные руководители также видят выход в установлении преференциального режима преимущественного развития.
Во Львовской области учреждена специальная экономическая зона «Яворов», где на территории административного района создается автопорт «Краковец». Здесь на границе с Польшей строится таможенный автотерминал по обслуживаю грузового транспорта. В будущем в автопорте разместятся не только таможенные, но и брокерские службы, страховые компании и филиалы банков. В Краковце будет осуществляться перегрузка товаров на заграничный транспорт с отечественных автомобилей тягачей, не имеющих сертификата для проезда по европейским дорогам. В Яворовском районе рассматриваются возможности привлечения иностранных инвестиций в государственное горно-химическое предприятие «Сера», карьеры которого экологически опасны. С помощью преференций планируется создать в районе дополнительные рабочие места и ликвидировать высокую безработицу. Район имеет привлекательные для туризма природные объекты (национальный природный парк и заповедник). Большие запасы лечебных минеральных вод типа «Навтуся», «Боржоми» и целебных сероводородных грязей создают предпосылки для дальнейшего развития местных бальнеологических курортов.
С целью обустройства международного транспортного коридора, привлечения инвестиций, развития внешнеэкономических связей и транспортно-производственной инфраструктуры создана специальная экономическая зона «Интерпорт-Ковель» в Волынской области. Если до распада СССР основными транспортными воротами служил белорусский Брест, то в Украине возникла потребность создания собственного транспортного узла европейского уровня. Расположенный в 60 км от польской границы крупный транспортный узел Ковель занимает выгодного географическое положение по отношению к коммуникационным коридорам Берлин — Варшава — Брест — Москва и Милан — Будапешт — Львов — Киев. Ковель соединен с Люблином железной дорогой с узкой западноевропейской колеей, что требует замены колесных пар или перегрузку грузов.
Практика
Опыт создания первых СЭЗ в Украине свидетельствует о крупномасштабной имитации этой прогрессивной формы мирохозяйственной интеграции. Механизм создания СЭЗ по-украински напоминает заповедники коммунизма из недалекого прошлого, когда энергичный руководитель добивался льгот для создания образцово-показательного колхоза или завода в социалистическом окружении. Власть раздала индульгенции депрессивным районам за счет находящихся не в лучших условиях других отечественных товаропроизводителей. Только в отличие от средневековья, где индульгенция рассматривалась как грамота об «отпущении грехов», украинский вариант предусматривает отпущение долгов только избранным или социально опасным для правительственного благополучия территорий.
Наглядным примером является формирование Южнокрымской экспериментальной экономической зоны «Сиваш», созданной Указом Президента Украины в 1995 году. Эксперимент создания «государственной» СЭЗ заключался в формировании точек экономического роста, преимущественно, за счет отечественных инвестиций на базе территориально-административной единицы — Красноперекопского района Автономной Республики Крым. Администрация СЭЗ является государственной компанией, «раздающая» преференции субъектам производственной деятельности в зоне. «Государственная» зона «Сиваш» уже по своему определению не может служить основой для создания образца свободного предпринимательства. Здесь особо проявилась тенденция установления преференциального режима для депрессивного района, где убыточным предприятиям предоставляются значительные налоговые, валютно-финансовые, таможенные и лицензионные льготы, а местные администрации становятся, по сути, «хозяевами» зоны.
В условиях хронического дефицита государственного и местных бюджетов закончилась неудачей попытка распространить «эксперимент» на другие территории Крыма. Согласно «Программы реструктуризации экономики Автономной Республики Крым» выделялись наряду с «Сивашом» регионы индустриально-сервисного развития: «Форос», «Боспор», «Неаполис», «Шельф» и «Ахтиар», объединенные в рамках специальной экономической зоны «Крым». Этот «мыльный» по своей сущности проект послужил надежной гарантией для отпугивания иностранных инвесторов на долгие годы. В мировой практике отсутствуют проекты свободных зон с такой степенью зарегулированности и многоуровневой системой управления. Неслучайно, уже много лет местная инвестиционная политика остается на уровне протоколов о намерениях. Зарубежным инвесторам трудно понять, что такое сложная комплексная специальная экономическая зона без свободы предпринимательства. Разработчики Программы не владеют профессиональными знаниями о хозяйственном механизме создания и функционирования свободных экономических зон за рубежом.
В 2000 г. в Донецкой области действовало 11 СЭЗ и 9 территорий приоритетного развития, реализовавших продукции на 400 млн. долларов. «Привлекательные» для инвесторов территории перечислили в бюджет (за вычетом предоставленных льгот) всего лишь 3,5 млн. долларов, тогда как получили от государства преференций на 60 млн. долларов в год. Портфель прямых иностранных инвестиций (декларируемых намерений) составил за три года 1 млрд. долл., в том числе 380 млн. долл. иностранных инвестиций. По данным государственной статистики Донецкая область за десятилетие независимости получила всего 305 млн. долл. прямых иностранных инвестиций, т.е. намного меньше, чем приснилось местным властям. Пока украинскими зонами управляют чиновники, большинство проектов останется на бумаге, как и планируемые инвестиции в 10 млрд. долларов. Не всегда известна реальная природа капитала, если даже указываются такие страны, как США, Великобритания и Германия.
В реализацию проекта одесской зоны «Порто-франко» вложено 17 млн. долларов, сооружены современные подъездные пути к молу и причалам. Осуществлена реконструкция морского вокзала, где создан крупный международный выставочный комплекс. На Карантинном молу сооружена первая очередь терминал по перевалке минеральных удобрений (стоимость 2,5 млн. долларов). Этот грузопоток существовал раньше, а теперь его владельцы получили преференции. Таким образом, благодаря СЭЗ государство потеряет за счет налоговых льгот имевшиеся отчисления в бюджет. Планируется построить предприятие по производству и перевалке моторных масел при участии болгарского капитала (2 млн. долларов).
На территории СЭЗ «Рени» в Одесской области намечено возвести комплекс по заготовке и производству продукции из камыша и швейную фабрику на 200 рабочих мест. Суммарная стоимость проектов немногим более 600 тыс. долларов. Правда, неизвестно каким образом можно создать конкурентоспособное швейное производство вдали от рынков сырья и сбыта.
Когда уже в далеком 1988 г. автор впервые выступил с концепцией поэтапного перехода к открытой экономике на основе формирования СЭЗ, трудно было предположить, что «зональный» романтизм приведет к крупномасштабной имитации современной формы мирохозяйственной интеграции. Не случайно, западные аналитики оценивают «государственные» СЭЗ по-украински, без свободы для предпринимательской деятельности, как пугало для зарубежных инвесторов. Свободные зоны не совместимы с бизнесом на государственных ресурсах, обеспечивающих высокую норму прибыли.
Намерения по созданию свободных экономических зон в условиях другого социокультурного пространства оказались наполненными иным содержанием. «Шоковая» либерализация внешнеэкономической деятельности ускорила вывоз отечественного капитала, что привело к формированию за пределами Украины «зон процветания» в Турции, Кипре, Польше, Швейцарии и других странах. Благодарные народы этих государств имеют все основания воздвигнуть величественный монумент украинскому правительству, экономическая политика которого явилась для них по истине «манной небесной».
На протяжении десятилетия идея создания свободных экономических зон стала настоящим «Клондайком». Не один эскадрон народных избранников, вооруженных этим намерением, въехал во власть. Как свидетельствует мировой опыт, и в будущем, если идея приносить политический капитал, она будет эксплуатироваться таким образом.
При отсутствии реальных региональных и отраслевых программ развития идея создания свободных экономических зон активно используется властью в качестве «эликсира бодрости» в кризисной ситуации. Президентом Украины подписано несколько десятков указов о специальных экономических зонах и режимах инвестиционной деятельности при возникновении социальной напряженности в депрессивных районах или стихийных бедствиях. Разгораются крупномасштабные забастовки шахтеров — пожалуйста, принимается указ о создании специальных экономических зон в Донецкой области. Надо решать проблему Чернобыльской АЭС — возникает идея СЭЗ «Славутич» для атомщиков. После фактической гибели Черноморского пароходства и торгового флота страны объявляется о создании мини-зоны в Одесском порту. Не можем завершить делимитацию государственной границы и решить спорные проблемы с Молдавией и Румынией — пожалуйста, удивим мир, и, не имея отечественного опыта, создадим специальную зону на границе трех государств. Таким же путем предлагается решать кризис в машиностроение и судостроение в Краматорске и Николаеве, проблемы горняков в Криворожье и рыбаков в Ильичевске, развитие курортных районов (Крым, Трускавец), преодоление последствий стихийного бедствия в Закарпатье и так далее.
Здесь неуместны ссылки на зарубежный опыт, где за океаном в богатой североамериканской стране относительно депрессивным территориям предоставляются льготы для создания новых рабочих мест преимущественно для малого и среднего бизнеса, что более выгодно, чем платить государственные пособия по безработице.
Несмотря на активную деятельность по изданию указов, концепций и рекомендаций, свободные экономические зоны в Украине не стали «локомотивом» развития предпринимательства. Появление множество зон и территорий с льготным режимом привели к дискредитации этой формы открытой экономики, которая имитируется властью, неспособной решать местные социально-экономические проблемы. В законодательных актах по созданию СЭЗ доминируют элементы зарегулированности и государственного контроля, а иерархия уровней управления не сокращается, а значительно возрастает. Государственные органы влияют на выдачу лицензий, дают или не дают разрешения на создание предприятий, регулируют регистрацию проектов и заключение контрактов. Администрации экономических зон, являясь государственными органами, вмешивается в предпринимательскую деятельность. Особенность специальных зон по-украински заключается в том, что правительство берет на себя роль предпринимателя. Создаются преференциальные условия для бизнеса на государственных ресурсах (доступа к бюджетным финансам и госзаказам).
Раздача преференций приобрела такие масштабы, что в 2000 г. руководство Международного валютного фона поставило в качестве одного из условий выделения Украине очередных кредитов отмену налоговых льгот и ликвидацию на территории страны всех свободных экономических зон. Это требование обусловлено следующими обстоятельствами. Создаваемые в Украине свободные экономические зоны компрометируют прогрессивную форму международного разделения труда. Была изобретена оригинальная модель свободных зон по-украински, когда преференции раздавались не в интересах привлечения зарубежных инвестиций и технологий, а для местных корпоративных групп в обмен на их лояльность властям. Многочисленные преференции еще больше увеличили дефицит государственного бюджета. И согласно логике экспертов МВФ, если страна просит кредиты, она, прежде всего, должна ликвидировать налоговые «дыры» в собственном бюджете.
Создание многочисленных «точечных» налоговых льгот в коррумпированном государстве привело к утрате контроля со стороны исполнительной власти. Как свидетельствует зарубежный опыт, налоговые преференции зачастую оказываются под контролем криминальных группировок. Поэтому не случайно в Китае предоставление льгот территориям взаимоувязано с жестким контролем со стороны государства. Так, например, после политического воссоединения Гонконга с Китаем, пограничный режим Большого Сянгана с остальной территорией Китая был усилен. Число полицейских на внутренней границе было увеличено на 40 тысяч, так как пекинская власть понимает, что многочисленные преференции требуют жесткого контроля. Китай наглядно продемонстрировал, что создание СЭЗ обусловлено не латанием местных социально-экономических проблем, а подчинено решению геополитической задачи — воссоединения в единых границах государства и цивилизации.
Практика формирования СЭЗ в Украине выявила их ориентацию на бизнес на государственных ресурсах, что создает неравноправные условия деятельности для иностранных юридических лиц. Преференции в свободных экономических зонах должны устанавливаться не по принципу предпочтений, а для всех отечественных и зарубежных субъектов предпринимательской деятельности в едином правовом поле.
Предоставление многочисленных «точечных» преференций на территории, например, Донецкой области, создает для товаропроизводителей, не вошедших в зоны, трудности в сбыте продукции из-за её более высокой себестоимости. Из-за разницы в ценах на продукцию открываются возможности для теневого бизнеса между «зонами процветания» и другими территориями. При многочисленности территорий с льготным режимом функционирования государство не способно обеспечить контроль за соблюдением установленных правил.
Широкое распространение у отечественных предпринимателей получил оффшорный бизнес. Существует официальная легальная процедура перевода капитала в налоговые гавани. Для этого требуется аргументировать эту необходимость, и в случае разрешения уплатить в государственный бюджет Украины 4,5 % налогов с 15 % переводимого капитала. В реальной действительности этого не происходит и, как правило, весь капитал уходит в налоговые гавани без уплаты налогов.
***
В условиях глобализации мировая экономика предъявляет новые требования к региональным условиям хозяйствования, где налоговые льготы перестали быть доминирующим фактором. Украинская практика показала, что декларированные цели по привлечению иностранных инвестиций, активизации совместной предпринимательской деятельности, внедрения новых технологий и рыночных отношений на основе СЭЗ оказались не достигнутыми. В стране так и не создана одна единственная зона здравого смысла в налогообложении для всех товаропроизводителей, включая малый и средний бизнес.
Назад Далее
«Геополитика сверхдержав»
