Обсудить статью в дискуссионном клубе 
Европейский опыт трансформации региональной политики
Владимир Дергачев
http://zdnet4.cbsistatic.com/hub/i/2014/09/03/8fdf49fc-3337-11e4-9e6a-00505685119a/1b7fbb30a4aa328dfff2f69c0fe602e5/five-eu-countries-taken-to-court-for-cookie-law-failures.jpeg
Территориально-административная реформа является одной из важнейших при кардинальной трансформации общественно-политического строя. Её главная задача заключается в создании управляемой вертикали власти и эффективного перераспределения властных полномочий между центром и регионами. При этом требуется знания зарубежного опыта, который необходимо знать, но нельзя слепо копировать.
В современном мире наряду с глобализацией происходят процессы регионализации — перераспределения властных компетенций государства на наднациональный или субнациональный (региональный) уровень1. В условиях глобализации регионы становятся менее управляемыми на национальном уровне. На первое место выходят проблем конкурентоспособности регионов, повышение которой возможно при использовании не только экономических, но и местных исторических, социокультурных, экологических и других особенностей.
В эпоху индустриализации доминировал экономический регионализм в административно-территориальных реформах. Традиционные экономические районы выделялись на основе экономико-географических факторов наличия сырья, энергии и близости к товарным рынкам. В Советском Союзе фундаментом политико-административного устройства выступал административный регионализм (по партийному признаку), который сохранился во многих постсоветских государствах. В постиндустриальных странах в условиях глобализации на первое место выходит конкурентоспособность регионов на мировых товарных рынках.
«Новый регионализм» отличается от традиционного развитием в условиях многополярности мира, открытостью, формированием «снизу», участием негосударственных и субнациональных акторов2. Новый регионализм является тройным регионализмом, учитывающим не только экономический, но и социокультурный и экологический аспекты. Преимущество в конкурентоспособности получают регионы и территориальные общины, где в наибольше степени учитываются местные социокультурные коммуникации.
Основы современной европейской региональной политики
Европейская регионализация идет параллельно на межгосударственном и внутригосударственном уровне. Новый европейский регионализм способен решать проблемы национального и культурного многообразия за счет передачи части суверенитета на общеевропейский уровень (общая валюта евро, вопросы обороны и др.).
Прежняя модель европейского национального государства испытывает серьезные трудности и становится все менее привлекательной для меньшинств, стремящихся к отделению. Западноевропейские государства во многом не горят желанием делиться суверенитетом. Тем более новые члены ЕС из Центрально-Восточной Европы не готовы отказаться полностью от суверенитета в пользу общеевропейских институтов. И задачи преодоления регионального разнообразия является трудноразрешимой.
Новый европейский регионализм означает не отказ от национального государства, а повышения эффективности развития регионов за счет человеческой энергии. Как известно, Западная Европа имеете ограниченные энергетические и другие ресурсы. Поэтому в глобальной конкуренции Европейский Союз с начала своего формирования делал ставку на эффективное использование человеческого ресурса. Его потенциал значительно увеличивается, если создается местная комфортная среда, учитывающая социокультурные особенности территориальных общин. Если обратиться к аналогии, это означает для Украины, чтобы, например, жители Галичины не ощущали дискомфорта в своей социокультурной среде, а жители Донбасса или Черниговщины – в своей.
Новая волна европейского регионализма началась с середины 80-х годов3. Регионализм перестал контролироваться старыми механизмами территориального размещения и обмена. Государство утратило прежнюю способность регулировать региональную политику в результате интернационализации, усиления местного самоуправления, развития рыночных отношений и гражданского общества. Особенно ослабла роль государственной власти в руководстве экономикой, социальной солидарности, культуре и формировании идентичности. Возник новый регионализм, не ограниченный границами национального государства, расширилось участие регионов в конкурентной борьбе на мировых рынках при ослаблении их участия в национальном разделении труда.
Многообразие европейских регионов усложняет систему их управления на общеевропейском уровне. Чтобы справиться с проблемой культурного и политического многообразия и при этом сохранить элементы социальной солидарности и экономической интеграции Объединённой Европе потребовалось политическое измерение4. Наибольшее развитие получил политический регионализм.
В целях содействия европейскому регионализму и усиления роли отдельных территорий в 1985 году была создана Ассамблея регионов Европы (АРЕ), объединившая к концу века свыше 300 территориальные общины Западной, Центрально-Восточной и Восточной Европы с населением 400 млн. человек. Первыми членами АРЕ из Восточной Европы стали Московская и Ленинградская области, Республика Карелия (Россия) и Одесская область (Украина). АРЕ активно сотрудничает со структурами Совета Европы и Европейского Союза – Конгрессом местных и региональных властей Европы и Комитетом регионов.
В 1988 году Европейский парламент принял «Хартию регионализма». Сущность европейского регионализма заключалась в поэтапном переходе от наднациональных объединений к Европе регионов. В этом процессе Совет Европы шел как бы впереди Европейского Союза, закладывая фундамент будущего гражданского общества. Таким образом, сущность регионализма заключалась в интеграции по формуле «от Европы государств — к Европе регионов». Этот проект отражал важные тенденции к децентрализации и регионализации европейской интеграции. Горизонтальная интеграция была направлена на преодоление государственных и региональных границ. Вертикальная интеграция позволяла разрабатывать компенсационные стратегии регионов с помощью непосредственного влияния на процессы принятия решений в Брюсселе. В 1980/90 гг. продвигалось трёхуровневое объединение: Европейский Союз – национальное государство – регионы. При этом регионы выступали в качестве автономных политических акторов европейской интеграции. Сторонниками этой модели интеграции стали в первую очередь конституционные, обладающие широкими полномочиями субнациональные территориальные общности. Например, Бавария в Германии, Каталония в Испании и Шотландия в Великобритании.
Постепенно к европейским регионам переходит роль субъектов международных экономических отношений, в частности посредством заключения рамочных международных договоров о сотрудничестве. В целях развития межрегионального сотрудничества и стимулирования приграничных регионов реализуется программа INTERREG. Уже завершилась работа четвертое поколение этой инициативы — программа INTERREG IVC (2007 – 2013)5.
По Маастрихтскому договору 1992 года представительство страны-члена ЕС в Совете министров может осуществляться главой региона федеративных государств. Был создан новый орган — Комитет регионов с совещательным статусом, а принцип субсидиарности был введен в договорную базу Евросоюза.
В 1994 году Совет Европы принял «Хартию местного самоуправления», а в 1996 году Ассамблея регионов Европы — «Декларацию о регионализме», предусматривающую следующие уровни европейской регионализации: субнациональный (внутригосударственный) уровень, национальный (государственный) уровень и наднациональный (коммунитарный) уровень.
В основу региональной политики ЕС положены принципы территориальной концентрации капитала, финансирования целевых программ, сотрудничества с местными властями и передачи конкретных управленческих решений на наиболее оптимальный территориальный уровень.
Статус европейского региона может быть изменен только при согласии и участии местной общины. В одном и том же государстве в целях сохранения своих исторических, политических и социокультурных особенностей регионы могут иметь различные статусы. Регионы признаются активными субъектами политики Европейского Союза и имеют право самостоятельно действовать на международной арене. Составной частью европейского регионализма является местное самоуправление.
При проведении региональной политики ЕС исходит из приоритета Союза, тогда как национальные правительства действуют в соответствии с отечественными интересами. Таким образом, параллельно существует две региональные политики, позволяющие совместить интересы страны и ЕС, обеспечить поддержку европейской интеграции большинством населения. В будущем расходы на региональное развитие станут основными в бюджете ЕС.
Лиссабонский договор 2007 года впервые обращается к субнациональному уровню и определяет ответственными за соблюдение принципа субсидиарности национальные парламенты. Пока субнациональный уровень остаётся самым слабым, что приводит время от времени к отчуждению между гражданами и наднациональными институтами.
В Европейском Союзе прослеживается тенденция усиления сотрудничества стран на межрегиональном уровне для решения актуальных проблем (экономических, социальных, политических, культурных, экологических и других). Европейские регионы принимают непосредственное участие в формировании политики ЕС, некоторые из них имеют представительства в Брюсселе.
В 90-е годы в Европе велись дискуссии о возможных будущих отношениях между национальными государствами и Евросоюзом, об ослаблении роли государства за счет национальной регионализации, то есть полного перехода «от Европы государств к Европе регионов». Идея этой трансформации отражала важные тенденции европейского регионализма и децентрализации, но после расширения на Восток, финансового кризиса и кризиса еврозоны дискуссии о «Европе регионов» прекратились. В настоящее время существует угроза не распада государства-нации, а Евросоюза.
Компромиссным вариантом служит кооперативный регионализм, когда субнациональные (местные) регионы дополняют интересы государства в евроинтеграционных процессах. Такие экономически мощные регионы как Каталония (Испания) выступают за трансформацию Евросоюза в федерацию регионов и малых народов.
После расширения Евросоюза на Восток процесс принятия Брюсселем решений стал более сложным. Если произойдет дальнейшая децентрализация национального государства и расширятся возможности регионов в принятии общеевропейских решений, Евросоюз не сможет эффективно и оперативно отстаивать свои интересы во внешней и внутренней политике. Новая Европа не стала федеральной Европой регионов и не конфедерацией государств, эволюционный процесс продолжается. Вместе с тем, проект «Европы регионов» способствовал увеличению влияния субнациональных регионов на общеевропейскую политику: «Европейская политика регионализирована, региональная политика европеизирована, а национальная политика и европеизирована и регионализирована»6.
Новый европейский регионализм продолжает существовать в сложном сотрудничестве и соотношении со старым провинциальным регионализмом, отстаивающим местные традиции. Выделяется три типа европейских регионов: исторические, институциональные и административные7.
Для Украины особенно актуален опыт создания институциональных регионов (со своими институтами) в унитарной Италии. Согласно Конституции 1947 года Итальянская Республика делится на 20 регионов (областей), из которых пять с компактно проживающими этническими и языковыми меньшинствами имеют особый автономный статус. В регионах имеются свои парламенты (региональные советы) и правительства, обладающие широкими полномочиями местного самоуправления. Например, Итальянский административный регион Фри́ули — Вене́ция-Джу́лия (1,2 млн. жителей) со столицей в Триесте имеет широкие полномочия наряду с другими автономными регионами (Сардиния, Сицилия, Трентино — Альто-Адидже, Валле-д’Аоста) в связи с наличием этнических меньшинств и особенностями исторического развития. Регион имеет четыре официальных языка (фриульский, немецкий, словенский и венетский). Носителей фриульского (восточного ретороманского) языка в области от 220 до 700 тыс. человек. Фриульский язык относится к группе архаичных романских (ретороманских) языков. До недавнего времени языковой статус этого языка был спорным. Нет единого мнения относительно места фриульского в классификации романских языков. Но, несмотря на это, четвертый государственный язык в Швейцарии — ретороманский (условное название архаичных романских языков, включая фриульский).
В административной области Венета (столица Венеция) современный венетский (романский) язык считается диалектом итальянского языка. В 2014 году здесь прошел референдум об отделение от Италии. Почти 90% жителей области высказались за отделение от Италии. В памяти местных жителей глубоки воспоминания о блистательной Венецианской республике. Несмотря на то, что прошедший плебисцит носил консультативный характер и противоречит действующему итальянскому законодательству, Рим не использовал армию против местных «сепаратистов». Хотя референдум не имел политических последствий, его результаты будут использованы Римом для корректировки региональной политики.
Законодательство Франции полностью регулирует все вопросы, касающиеся организации и деятельности местного самоуправления на всех уровнях административно-территориального устройства в объединённом административном кодексе, который фактически является «конституцией» местного самоуправления страны. В Великобритании создан единый министерский орган государственной поддержки местного самоуправления.
***
Важной целью административно-территориальных реформ в Европе является борьба с местным сепаратизмом. Несмотря на сепаратистские движения в отдельных регионах (Каталония, страна Басков, Шотландия, Северная Ирландия, Бельгия, Сардиния), Европейскому Союзу удается проводить гибкую региональную политику8.
Особенно успешен опыт преодоления сепаратизма в Северной Ирландии, который длился десятилетиями. В 2006 году прошли переговоры лидеров всех североирландских партий, премьер-министров Великобритании и Ирландии, в результате которых Северная Ирландия была возвращена под управление местных органов власти вместо прямого управления из Лондона. Радикальный североирландский сепаратизм удалось замирить. Из Северной Ирландии были выведены британские войска. Контроль за порядком осуществляют местные полицейские подразделения. Потерял ли политическое «лицо» Лондон, пойдя на большие уступки Северной Ирландии? Передав многие функции местной территориальной общине, Лондон выиграл в экономическом отношении. Политическая стабилизация в регионе привела к притоку зарубежных инвестиций и к высоким темпам развития. Северная Ирландия финансируется и спонсируется богатой Ирландией, Великобританией, Евросоюзом и ирландской диаспорой США. В результате увеличился вклад Северной Ирландии в государственный бюджет Соединенного Королевства.
***
В целом, административно-территориальное деление стран Евросоюза формировалось под влиянием географических, экономических, демографических, исторических и других факторов.
Традиционно западноевропейское национальное государство выступало главным действующим лицом международных отношений и отличалось сильной властью, способной осуществлять масштабное вмешательство в социально-экономическую сферу. Наиболее ощутимый удар по позициям национального государства нанесла глобализация. Капиталы, товары, услуги и люди обрели мобильность, стало проще пересекать государственные границы. Новые технологии позволили разорвать связь производства, особенно наукоемкого, с определенной территорией. Распространение массовой культуры ослабило возможность защиты местных культур и национального языка.
Государства отказались от сбалансированного развития своих регионов, поскольку капитал при выборе объектов для инвестиций исходит из мировой конъюнктуры. Ускорение этого процесса в Европе обусловлено формированием новой наднациональной политикой, укреплением внутреннего рынка и валютного союза.
Для формирования гарантийных подходов к развитию территорий Агентством статистики Евросоюза разработана классификация административно-территориальных единиц (NUTS). Система NUTS служит базой для сравнения уровней социально-экономического развития. Она позволяет оценивать и сравнивать эффективность региональной политики разных территорий. NUTS разделяет территориальные единицы ЕС на 5 категорий (уровней). NUTS-1 (субъекты федерации, автономные образования, регионы), NUTS-2 (провинции, департаменты, правительственные округа), NUTS-3 (графства, префектуры) и местные единицы региональной статистики NUTS-4 и NUTS-5. Каждому уровню рекомендована ориентировочная численность населения: NUTS-1 - от 3 до 7 млн. жителей; NUTS-2 - от 800 тыс. до 3 млн. жителей; NUTS-3 - от 150 тыс. до 800 тыс. жителей соответственно. Под NUTS-3, на более детализированном уровне, находятся районные муниципалитеты, которые называются «местные административные единицы» (LAU). Эта классификация создана для статистических и финансовых целей, она не «отменяет» административно-территориального деления в государствах Евросоюза.
Опыт использования европейского принципа субсидиарности
Основополагающим при проведении административно-территориальных реформ в странах с развитым гражданским обществом является принцип субсидиарности в общественных отношениях предусматривающий приоритет прав и интересов личности перед правами и интересами любой общности. Распределение прав и обязанностей по исполнительной вертикали осуществляется на основе делегирования конкретных решений на тот территориальный уровень, где они могут исполняться наиболее эффективно.
Европейский принцип субсидиарности (от лат. subsidiarius — вспомогательный) или социальной организации возник в недрах Римско-католической церкви и был связан с её децентрализацией. В современной европейской региональной политике принцип субсидиарности рассматривается преимущественно в государствах с федеративным административно-территориальным устройством, составляющих три четверти членов Евросоюза.
В 1985 году Европейская хартия местного самоуправления закрепила за местными администрациями решение проблем, которые на этом уровне могут реализовывать наиболее эффективно. В 1986 году был принят Единый европейский акт, включающий в частности механизм распределения полномочий по экологическим проблемам между Брюсселем и членами ЕС согласно принципу субсидиарности. На заседании в Эдинбурге в декабре 1992 года Европейский Совет принял Декларацию о принципе субсидиарности, в которой регулируется его применение. Согласованная в этой декларации концепция была включена в протокол о применении принципов субсидиарности и пропорциональности. Амстердамский договор закрепил важность последовательной реализации принципов субсидиарности и пропорциональности и присоединил их к Договору о создании Европейского Сообщества (статья 5). Это означает, что решения должны приниматься на как можно более близком к гражданам уровне в рамках национальных, региональных или местных возможностей.
В 1992 году Маастрихтский договор ограничил полномочия Евросоюза только сферами, где действий отдельных стран недостаточно. В Маастрихтском договоре принцип субсидиарности раскрывается достаточно подробно: «В областях, которые не подпадают под его исключительную компетенцию, Сообщество действует в соответствии с принципом субсидиарности, если и поскольку цели предполагаемого действия не могут быть достигнуты в достаточной мере государствами-членами и поэтому, в силу масштабов и результатов предполагаемого действия, могут быть более успешно достигнуты Сообществом». Таким образом, вопросы должны решаться в рамках Европейского союза каждый раз на том уровне, где их решение будет наиболее квалифицированным и эффективным.
Для реализации принципа субсидиарности в европейском законодательстве правовые акты должны отвечать требованиям, обеспечивающим близость власти к гражданам, то есть политические решения должны приниматься на уровне, как можно более близком к населению. При этом должны соблюдаться критерии достаточности и выгоды принятия решений на соответствующем уровне.
Субсидиарность является прямой противоположностью делегирования полномочий. Не центр отдает или делегирует часть своей власти, а, наоборот, власть сосредоточена на низшем организационном уровне и ограничение ее возможно исключительно с согласия всех заинтересованных сторон. Принцип субсидиарность несет в себе огромную ответственность и может быть реализован только в государстве с развитым гражданским обществом. Условным экономическим критерием в Европейском союзе являются среднеевропейские макроэкономические показатели, в том числе ВВП на душу населения не менее $20 тыс. Субсидарность как господствующий общественный интерес, связанный с демократией как образом жизни, является наилучшим орудием против любого проявления национализма.
Принцип субсидиарности, с одной стороны, позволяет избежать чрезмерного усиления центральной власти Брюсселя, ее концентрации «наверху», в институтах Европейского союза, а с другой – позволяет предупредить хаос власти, запутанность процесса принятия решений, дублирование одних и тех же управленческих функций на разных уровнях, случайное распределение прав и ответственности между институтами Европейского союза. Принцип субсидиарности «работает» не автоматически, а зависит от того, как он трактуется и применяется в государствах-членах ЕС. В государственном управлении принцип субсидиарности значительно эффективнее реализуется в федеративных, а не в унитарных государствах.
Опыт административно-территориальных реформ в странах ЦВЕ
Новые члены Евросоюза продемонстрировали разные подходы в реформирование региональной системы государственного управления. Административно-территориальное деление большинства стран Центрально-Восточной Европы является двухуровневым. Высший уровень — области (Болгария, Венгрия), уезды (Румыния) и районы (Чехия, Словакия). Нижний уровень — общины (Болгария, Чехия), коммуны (Румыния) и села (Венгрия).
В ЦВЕ наиболее активная региональная политика проводится в Польше, принявшей модель, предложенную Евросоюзом. Внедрение местного самоуправления началось в стране еще в 1980-х, а в 1992 году правительство инициировало систему самоуправления на уровне районов (уездов) и начало работу над сокращением числа воеводств. Однако в 1993 года к власти пришли левые партии, включая социал-демократов, которые не были заинтересованы в дальнейшей децентрализации. Ситуация изменилась после очередных парламентских выборов в 1997 году, когда победили правоцентристские партии и реформа самоуправления вернулась в повестку дня. Первоначально административная реформа осуществлялась, чтобы нанести удар по местным кланам. В мае 1998 года был принят пакет законов для внедрения самоуправления на уровне уездов и воеводств, а с 1 января 1999 года они вступили в силу. Вместо двухступенчатой было введено трёхступенчатое административное деление — воеводства (области), повяты (уезды) и гмины (волости): 16 воеводств, 373 повятов и 2489 гмин. На всех уровнях созданы органы местного самоуправления. Вместе с тем сохранился пост воеводы, назначаемый кабинетом министров как представитель правительства в воеводстве.
Было ликвидировано 49 административных органов управления воеводств. Из-за протестов оппозиции, правительство было вынуждено пойти на некоторые компромиссы. Например, количество новых воеводств с планируемых 12 укрупненных воеводств было увеличено до 16 органов правительственной администрации, подчиненных премьер-министру. Затем было ликвидировано 287 государственных администраций в уездах, а вместо них создано 372 единицы самоуправления (повятов).
В ходе реформы существенно изменились административные границы и расширились права территориальных органов власти. Гмины и повяты являются единицами местного самоуправления, а воеводства являются одновременно управляемыми и самоуправляющимися единицами. Новое деление адаптировано к требованиям ЕС к размерам административных единиц данных уровней и их властным полномочиям.
В 1998-1999 годы была разработана Национальная стратегия регионального развития (НСРР), которая стала частью Национального плана развития Польши в 2000-2006 гг. К стратегическим целям политики регионального развития отнесены:
- расширение и модернизация инфраструктуры (транспорт и логистика, связь, информатика, охрана природной среды, утилизация отходов и т.д.), обеспечивающей рост конкурентоспособности региональной экономики;
- реструктуризация и диверсификация экономической базы сельских регионов путем развития малых и средних городов, малых и средних предприятий, повышения инвестиционной привлекательности, расширения рекреационного потенциала;
- развитие человеческого потенциала посредством формирования региональных образовательных систем в согласовании с реструктуризацией экономики и повышением мобильности трудовых ресурсов;
- развитие международного сотрудничества регионов в рамках приграничных и прямых экономических, культурных и образовательных связей с регионами европейских стран;
- поддержка регионов, подверженных экономической маргинализации (сельские территории и города затронутые промышленным спадом, социально неблагополучные части крупных городских агломераций), посредством активизации в них экономической и общественной жизни.
В 2000 году был принят закон «О принципах поддержки регионального развития». В законе определяется, что поддержка регионального развития осуществляется на основе национальной стратегии регионального развития и инициатив воеводского самоуправления в соответствии с принципом сбалансированного развития. На основе Национальной стратегии каждое воеводство разрабатывает собственную стратегию и программу развития. Польским правительством была реализована Программа поддержки регионов, в соответствии с которой все воеводства получили из бюджета страны определенные финансовые ресурсы на развитие в виде грантов. Дополнительные ресурсы получили воеводства, имеющие ВНП ниже 80% от среднего уровня по стране и воеводства, имевшие последние три года уровень безработицы, превышавший в 1,5 раза средний по стране.
В Польше гмины являются базовой административной единицей. Большая часть местных налогов и платежей, включая недвижимость, земельный и экологический сборы, остается в бюджете гмины. Из госбюджета они получают субвенции. Приблизительная структура дохода гмины: 20% собственные доходы, 30% подоходный налог, 35% дотации и 15% субвенции. Но в отличие от Украины фиксирование инфраструктурных проектов идет из консолидированного бюджета Европейского союза.
Одним из инструментов регионального развития в Польше стали особые экономические зоны. Однако этот инструмент не укладывается в политику ЕС, усматривающего в нем нарушение правил честной конкуренции. ЕС в частности выступало против слишком большого срока предоставления налоговых льгот, против субсидирования экспорта через эти льготы, против дисперсного характера большинства зон, когда они состоят из нескольких обособленных участков. Принятый в ходе переговоров с ЕС компромисс предполагает сохранение Польшей действующих зон до конца срока их действия с некоторым ограничением предоставляемых налоговых льгот.
Важным фактором регионального развития Польши стало сотрудничество с ЕС. Здесь основополагающую роль сыграло заключение соглашения об ассоциации с ЕС (1994), открывшее возможности для привлечения в Польшу финансовой помощи ЕС в рамках программы PHARE. Эта помощь, в частности, по линии конкретных программ CROSSBORDER, STRUDER и RAPID направлялась на создание пограничной и транспортной инфраструктуры и концентрируется в западных приграничных районах Польши. Финансовые вливания возросли после начала в 1998 году переговоров о присоединении страны к ЕС и принятия в том же году Национальной программы подготовки к членству в ЕС.
За 2000 - 2004 гг. Польша в среднем за год из различных структурных фондов ЕС получила 920 млн. евро. После вступления в ЕС эти суммы многократно возросли. Из общей суммы инвестиций в 30 млрд. евро, согласно Национальному плану развития в 2000-2006 гг., 21,9 млрд. получено из европейских фондов. Более половины всех инвестиций пошло на реализацию Национальной стратегии регионального развития.
Польские приграничные районы активно участвуют в создании еврорегионов, которые превратились в важный инструмент развития приграничных районов страны. По всему пограничному периметру Польши действует 14 еврорегионов. В них участвуют 828 городов и муниципальных образований. Первые еврорегионы были созданы между приграничными регионами Польши и Германии, Польши и Чехии в 1991-1993 гг. Благодаря финансовой помощи ЕС в рамках программ PHARE и Interreg, еврорегионы «Померания», «Про Европа Вадрина», «Шпрее – Ныса», «Ныса», «Гласенсис» добились наиболее заметных успехов. На востоке страны были созданы еврорегионы «Балтика», «Неман», «Лына-Лава», «Буг», «Карпаты», но результаты их деятельности незначительны.
Региональная политика Польши нацелена не на выравнивание уровней социально-экономического развития отдельных частей страны, а на обеспечение условий экономического роста. В стране созданы различные институты регионального развития - законодательная база, информационно-исследовательская база, Комитет Совета Министров по вопросам региональной политики и сбалансированному развитию, воеводские агентства регионального развития и т.д. Вместе с тем в качестве главного инструмента противодействия неизбежному в современных условиях росту региональных диспропорций рассматриваются финансовые ресурсы ЕС.
Польский опыт реформ достаточно показателен для Украины. Его главный урок – затягивание реформ чрезвычайно опасно, ведь возможность для их внедрения всегда весьма непродолжительна. Историческое окно возможностей никогда не остается открытым долго9. Внедрение в жизнь польской реформы самоуправления создало стабильную и эффективную модель государственного управления, которая базируется на принципе субсидиарности. В Польше было создано три уровня независимого самоуправления с четким разделением полномочий и независимыми бюджетами. Им передали право и обязанность предоставления ключевых публичных услуг, а также социально-экономического развития территорий. Одновременно сохранился сильный центральный государственный аппарат, который имеет свои представительства в регионах, однако концентрируется на установлении «правил игры» и контроле за соблюдением законодательства и стандартов. История польских реформ показывает, что для успешного их внедрения необходимо сочетание трех основных факторов: политической воли, экспертных разработок и поддержки общества. Необходимо отметить, что административно-территориальная реформа была достаточно дорогим мероприятием. Для образования 308 земских и 65 городских уездов и 16 воеводств израсходовано в эквиваленте $172 млн.
Концепция территориальной реформы Польши в основном формировалась на европейском принципе децентрализации центральной власти путем ее укрепления на уровне местного самоуправления и внедрении регионального уровня самоуправления. В результате удалось освободить центральную исполнительную власть от обязанностей локального администрирования, одновременно наделив ее большим объемом полномочий для эффективного управления государством. Польский опыт необходимо знать, но помнить что это мононациональное государство (94% поляки).
Активную политику регулирования регионального развития проводит также Венгрия. В 1990 г. было создано Министерство окружающей среды и региональной политики, а в 1991 году – Фонд регионального развития. В 1993 году начала формироваться правовая база региональной политики, которая завершилась принятием в 1996 г. Закона о региональном развитии и физическом планировании. В этом законе учитывались положения Устава Европейского регионального и пространственного развития и принципы региональной политики ЕС. Данный закон создал правовую систему регионального развития Венгрии, отвечающую европейским требованиям. В 1998 году была принята Национальная Концепция регионального развития, в которой выделяются два составных элемента – собственно региональное развитие и региональное выравнивание. Венгры выделили культурные автономии, как величину, которая не имеет консолидированного бюджета.
Для Украины, особенно Придунавья, важен опыт Молдовы в создании автономного территориального образования Гагаузии (официально АТО Гагаузия). Оно создано из населённых пунктов, в которых более 50 % жителей составляли гагаузы, а также из тех, где по результатам референдумов большинство жителей добровольно соглашалось войти в автономию. АТО состоит из 4-х анклавов различного размера. Языковая ситуация в Гагаузии сложна и многообразна. В Гагаузии три официальных языка: гагаузский, молдавский и русский. (Переписка с органами власти, предприятиями, организациями и учреждениями, расположенными за пределами Гагаузии, осуществляется на молдавском и русском языках). Численность населения автономии по данным переписи 2004 года составила 155,6 тыс. человек, в том числе 82% гагаузы. В 1999 году, после проведения административной реформы, АТО Гагаузия окончательно закреплено в конституции Молдавии.
Значительную помощь Гагаузии оказывала Турция. За счёт средств, поступивших из Турции, была построена система водоснабжения, позволившая в большой степени снять проблему обеспечения качественной водой жителей населённых пунктов всего юга Молдавии. Также был открыт молдавско-турецкий лицей, выпускники которого получали возможность продолжать учёбу в турецких университетах.
За последнее десятилетие политические трения между властями Гагаузии и Кишинёвом возросли. 2 февраля 2014 года власти автономной республики провели референдум, в ходе которого 98 % избирателей поддержали интеграцию в Таможенный союз ЕврАзЭС и высказались за «отложенный статус автономии», который даёт ей право выйти из состава Молдовы в случае утраты ею независимости. Власти Молдавии объявили проведение референдума незаконным, а его результаты — не имеющим юридической силы.
Заключение
Главной целью европейского регионализма является установление справедливого распределения ответственности между государственным, региональным и местным уровнями. Административно-территориальное устройство является основной базой для организации современного государственного управления, формирования органов власти в государстве, развития местного самоуправления.
В условиях глобализации на первое место выходят проблемы конкурентоспособности регионов, повышение которой возможно при использовании не только экономических, но и местных исторических, социокультурных, экологических и других особенностей. Процесс регионализации внутри государства должен предусматривать превращение регионов из объектов в субъекты (акторы) региональной политики.
Новый европейский регионализм означает не отказ от национального государства, а повышения эффективности развития регионов за счет человеческой энергии. При ограниченных энергетических и других природных ресурсов, в глобальной конкуренции Европейский Союз с начала своего формирования делал ставку на эффективное использование человеческого ресурса. Его потенциал значительно увеличивается, если создается местная комфортная среда, учитывающая социокультурные особенности территориальных общин. Это означает для Украины, чтобы, например, жители Галичины не ощущали дискомфорта в своей социокультурной среде, а жители Донбасса или Черниговщины – в своей.
В современной европейской региональной политике принцип субсидиарности рассматривается преимущественно в государствах с федеративным административно-территориальным устройством, составляющих три четверти членов Евросоюза. В государственном управлении принцип субсидиарности значительно эффективнее реализуется в федеративных, а не в унитарных государствах. Субсидарность как господствующий общественный интерес, связанный с демократией как образом жизни, является наилучшим орудием против любого проявления национализма. Европейский принцип субсидирности имеет ограниченное применение в бедных государствах с неразвитым гражданским обществом.
Успешная в целом европейская региональная политика, несмотря на её существенную трансформацию, стала возможной благодаря реформированию европейской системы государственного управления («менеджерской революции»). Наибольших успехов за последние двадцать лет в проведение институционной политики достигли Финляндия и Ирландия, где произошло существенное разграничение функций местных партий и профессиональной деятельностью на государственной службе.
Другие публикации:
Европейский Союз. Чем крепче поцелуи, тем меньше денег.
Европейский Союз. Финиш «Восточного партнерства»
1 Проблемам регионализации посвящена монография автора «Регионалистика» (2008), учебник «Регионоведение» (в соавторстве с Л.Б. Вардомским, М, ЮНИТИ-ДАНА, 2014, четвертое издание), в которых наиболее подробно освещается европейский опыт региональной политики. За последние годы осуществлены зарубежные мониторинговые поездки в проблемные регионы (Северная Ирландия, Шотландия, Каталония, Бельгия, Мадейра, Балканы, Кипр и др.). Публикации о европейском опыте регионализма и преодоления местного сепаратизма отражены на портале «Института геополитики».
2 Владимир Дергачев Новый регионализм.— Интернет-портал «Институт геополитики». http://dergachev.org/geop_events/novy-regionalizm-01.html#.WgVl-zJx2Mo
3 Майкл Китинг Новый регионализм в Западной Европе. — Логос, 2003, № 6. http://www.modernanacija.lv/wp-content/uploads/2011/02/Kiting_Novij-regionalizm-Europi_gramata2.pdf
4 Keating M. The New Regionalism in Western Europe. Territorial Restructuring and Political Change. — Cheltenham, Elgar, 1998. Майкл Китинг Новый регионализм как возможность. — Россия в глобальной политике, 2008, № 4.
5 INTERREG IVC. — http://www.interreg4c.eu/
6 Michael Keating The New Regionalism in Western Europe. Territorial Restructuring and Political Change. — Cheltenham, Elgar, 1998.
7 Владимир Дергачев Европейский опыт трансформации региональной политики. – Интернет-портал «Институт геополитики». http://dergachev.org/geop_events/novy-regionalizm-04.html#.WgVlTDJx2Mo
8 Владимир Дергачев «Внутреннее зарубежье» Соединенного Королевства. – Интернет-портал «Институт геополитики».http://dergachev.org/geop_events/081009.html
9 Маркиян Желяк Опыт Польши: почему самоуправление «заработало» лишь со второй попытки? — Европейская правда, http://www.eurointegration.com.ua/rus/articles/2014/12/8/7028546/. В 2004–2014 годах - председатель правления польской ассоциации «Центр европейского сотрудничества». Координирует работу польско-украинской группы экспертов-советников правительства Украины по вопросам реформы самоуправления и децентрализации.
«Геополитика сверхдержав»
