Обсудить статью в дискуссионном клубе 
Содружество Независимых Государств. 25-летний юбилей. Некоторые итоги
Владимир Евсеев, заместитель директора, заведующий отделом евразийской интеграции развития ШОС Института стран СНГ, к.т.н.
Исполнилось 25 лет СНГ, наиболее представительной организации на постсоветском пространстве. Это является хорошим основанием для анализа уже пройденного ей пути.
Несомненно, что с 90-х годов шел процесс от распада к единению постсоветского пространства. Вначале возобладали национальные, а зачастую националистические идеи, обусловленные необходимостью государственного самоутверждения. В этот период на постсоветском пространстве преобладали центробежные тенденции, вызванные в основном антиимперским синдромом на Россию/СССР, а также кризисом всей системы народного хозяйства.
«Парад суверенитетов» новых государств начался с Беловежских соглашений, подписанных 8 декабря 1991 года. Тогда лидеры трех славянских республик: России, Украины и Беларуси заявили о прекращении существования Советского Союза и приняли следующие документы: «Соглашение о создании Содружества Независимых Государств», «Заявление глав государств об образовании Содружества Независимых Государств» и «О координации экономической политики». Уже 10 декабря того же года Верховные Советы Украины и Беларуси ратифицировали Беловежские соглашения.
Практически одновременно (13 декабря) состоялась встреча в Ашхабаде руководителей Казахстана, Туркмении, Киргизии, Узбекистана и Таджикистана. Они выступили с заявлением о процессе формирования Содружества Независимых Государств.
В результате этого и ряда других событий Советский Союз прекратил свое существование. Как следствие, возникло первое на территории постсоветского пространства интеграционное объединение (региональная организация) – Содружество Независимых Государств (СНГ) в составе 11-ти стран. Присоединяться к этому объединению отказались страны Прибалтики и первоначально Грузия.
В Алма-Атинской декларации, подписанной 21 декабря 1991 года, были изложены цели создания и принципы деятельности Содружества Независимых Государств. В этом документе установлено, что взаимодействие участников организации «будет осуществляться на принципе равноправия через координирующие институты, формируемые на паритетной основе и действующие в порядке, определяемом соглашениями между участниками содружества, которое не является ни государством, ни надгосударственным образованием». Это позволило США отказаться от официального признания этой организации и не поддерживать с ней контактов. Внешнеполитические и экономические отношения с государствами на постсоветском пространстве стали строить исключительно на двусторонней основе или в рамках наиболее крупных международных организаций: ООН, ОБСЕ, НАТО, МВФ, ОЭС и др.
В соответствии с Алма-Атинской декларацией было создано объединенное командование для единого контроля над стратегическими ядерными силами. Помимо этого, в указанном документе отмечено уважительное отношение к тем государствам-членам содружества, которые будут стремиться к достижению безъядерного и (или) нейтрального статуса, а также «приверженность сотрудничеству в формировании и развитии общего экономического пространства, общеевропейского и евразийского рынков». В последствие, статус безъядерного государства выбрали Казахстан, Украина и Беларусь (в момент распада Советского Союза на их территории оказались значительные ядерные арсеналы), а нейтрального – Туркменистан.
Алма-Атинская встреча завершила процесс преобразования бывших республик Советского Союза в суверенные государства, которые в соответствии со своими конституционными процедурами взяли на себя выполнение международных обязательств, вытекающих из договоров и соглашений бывшего СССР. Далее, по взаимной договоренности, правопреемницей СССР в отношении государственного долга, большей части собственности за границей и места в Совете Безопасности ООН стала Российская Федерация.
Кроме того, в Алма-Ате было принято «Соглашение о координационных институтах СНГ», что позволило уже в Минске сформировать высшие органы содружества: Совет глав государств и Совет глав правительств.
Начальный этап существования содружества (1992-1993 гг.) ознаменовался наличием определенного дуализма в интеграционной стратегии стран содружества. В этот период был заключен ряд принципиальных соглашений. Еще в декабре 1991 года в Минске приняли «Временное соглашение о Совете глав государств и Совете глав правительств Содружества Независимых Государств». В нем предусматривалось, что каждое государство в Совете имеет один голос, а решения принимаются на основе консенсуса.
Исключительно важно, что в качестве первоочередных документов было подписано «Соглашение Совета Глав Государств-участников Содружества Независимых Государств о Вооруженных Силах и Пограничных войсках». Это создало юридическую базу для формирования национальных ВС и погранвойск. Россия проявила в этом процессе ведущую роль. В частности, на начальном этапе она обеспечила охрану всего периметра внешней границы государств Центральной Азии.
1992 год стал организационным в деятельности СНГ. Состоялось шесть встреч глав государств и семь – глав правительств, в ходе которых наибольшее внимание уделялось военным вопросам. По мере нарастания экономических проблем все решительнее стали звучать призывы к реинтеграции, то есть к восстановлению хозяйственных связей.
Подобные тенденции наблюдались и в военно-политической сфере. Так, в мае 1992 года Армения, Казахстан, Киргизия, Россия, Таджикистан и Узбекистан подписали в Ташкенте Договор о коллективной безопасности (ДКБ). В сентябре следующего года к этому договору присоединились Азербайджан и Грузия, в декабре – Беларусь. Следовательно, ДКБ подписали девять из одиннадцати государств-членов СНГ. Вне его остались Украина, Молдавия и Туркменистан. Отказ от подписания Договора о коллективной безопасности со стороны Киева и Кишинева мотивировался вооруженным конфликтом в Приднестровье. Туркменистан не видел в этом необходимости, так как выбрал статус нейтрального государства.
В 1993 году завершилось организационное становление Содружества и началось интенсивное формирование его правовой основы. Так, на встрече глав государств, которая состоялась в январе в Минске, был принят основополагающий документ – Устав Содружества Независимых Государств. В нем определено, что Совет глав государств – это высший орган содружества, который решает наиболее принципиальные вопросы деятельности СНГ. К компетенции Совета глав правительств относилась координация сотрудничества органов исполнительной власти государств-членов Содружества в экономической, социальной и других сферах.
В то время еще была возможна реальная интеграция на всей территории СНГ путем создания единого экономического пространства. Свидетельством этого стало подписание главами государств в сентябре 1993 года в Москве Договора о создании экономического союза. Юридической основой для него послужил Устав СНГ и другие, ранее принятые нормативные документы. При этом был учтен уже накопленный опыт сотрудничества в рамках содружества. Однако не все государства-члены СНГ согласились стать полноценными членами экономического союза. В частности, Украина стала его ассоциированным членом.
В 1994 году наметился прогресс в развитии военно-политической интеграции. Об этом свидетельствует подписание Концепции коллективной безопасности, в которой сформулированы основы общей военной политики, принципы, приоритеты и этапы построения системы коллективной безопасности. К этому времени СНГ уже активно участвовало в урегулировании вооруженных конфликтов на территории постсоветского пространства: в Нагорном Карабахе, Абхазии и Таджикистане.
В середине 1990-х годов развитие СНГ продолжалось в неблагоприятных условиях, когда еще не прошла эйфория от приобретенного суверенитета, а внутриполитические проблемы нарастали. Многим хотелось получить от интеграции немедленный результат, но созданные в рамках СНГ институты работали недостаточно эффективно. Все это не только воспрепятствовало экономической интеграции, но и привело к глубокому кризису внутри Содружества. К этому времени несколько изменился его состав. Украина не ратифицировала Устав СНГ, поэтому, де-юре она осталась лишь государством-учредителем содружества. Грузия наоборот ратифицировала Протокол к Соглашению о создании СНГ и устав СНГ, став новым членом Содружества.
В то время доминирующим направлением внешнеполитической стратегии бывших союзных республик стала «многовекторность». Материальной основой продолжающейся удаленности постсоветских государств, прежде всего от России, и критического настроя в отношении интеграции являлись существенные различия в формах государственно-политических режимов, а также взаимное недовольство процессом раздела материальных активов, доставшихся от советского прошлого.
Главным мотивом, определяющим деятельность руководства стран в рамках СНГ, являлось сохранение (как правило, вопреки интересам собственного народа) интересов, порождаемых узкокорпоративным распоряжением основными активами, доставшимися при разделе общенародной собственности. Гарантией незыблемости постсоветских «приобретений» была ориентация на Запад, активно поощряющий дезинтеграционные тенденции в регионе.
Тем не менее, для реализации договора об экономическом союзе в октябре 1994 года была предпринята попытка создания исполнительного органа СНГ – Межгосударственного экономического комитета (МЭК) с надгосударственным статусом, призванного осуществлять координацию научно-технической и промышленной политики. Однако на заседании Совета глав государств в ноябре 1995 года документ о полномочиях МЭК не получил единогласного одобрения. В частности, его не подписали Узбекистан и Туркмения, а Азербайджан, Армения и Украина подписали с существенными оговорками.
Практическая деятельность МЭК была сведена к аналитической работе о тенденциях изменения внешнеэкономических связей СНГ, состоянии взаимной торговли, платежно-расчетных отношениях и валютных рынках, состоянии топливно-энергетического, металлургического, лесопромышленного и агропромышленного комплексов, легкой и других отраслей промышленности. Ценными методическими рекомендациями стали предложения Комитета о механизме реализации Соглашения о создании зоны свободной торговли. Таким образом, в условиях усиливающихся центробежных тенденций в Содружестве Россия предпринимала шаги, препятствующие нарастанию необратимости дезинтеграции.
Результатом теоретического осмысления сложившейся в содружестве ситуации стала Концепция экономического интеграционного развития Содружества Независимых Государств, подписанная в 1997 году. Эта концепция, несмотря на исключительно теоретический характер, обладала конструктивным потенциалом, определяющим основное содержание и направления интеграционных процессов на длительную перспективу. Так, впервые в концепции были сформулированы общие стратегические цели, к которым в том числе была отнесена необходимость создания стимулирующих условий для объединения инвестиционных усилий государств – участников СНГ в организации высокоэффективного конкурентоспособного производства, формировании материальной основы интеграции, исключающей влияние на нее политической конъюнктуры в виде транснациональных финансово-промышленных групп.
В концепции впервые был четко обозначен основной организационный принцип СНГ, положенный в дальнейшем в основу многоуровневого и разноскоростного сотрудничества. Концепция предусматривала в качестве перспективной цели создание Общего экономического пространства, поэтапное формирование которого должно включить зону свободной торговли, платежный союз, таможенный союз и общее научно-технологическое пространство. Однако, несмотря на теоретические и практические усилия России, негативную ситуацию с интеграцией постсоветского пространства переломить в тот момент не удалось.
К концу 1990-х годов доля стран СНГ в общем объеме их внешней торговли понизилась в 2,6 раза. Сократился товарооборот России с партнерами по СНГ. Происходила переориентация внешнеторговых потоков России и других стран содружества на рынке дальнего зарубежья. Усилилась роль третьих стран в кредитно-инвестиционной сфере, которая закладывала формат экономической перспективы постсоветского пространства. В рамках Содружества остались невыполненными договоренности о создании Экономического и Платежного союзов и многие другие начинания.
На постсоветском пространстве стали функционировать субрегиональные объединения как альтернатива интеграции с Россией. В 1994 году была создана организация Центрально-Азиатское экономическое сообщество (ЦАЭС), которая объединила Казахстан, Киргизию и Узбекистан. С 1998 году к Сообществу присоединился Таджикистан. Преимущественно политический характер созданной организации становится очевидным при анализе эффективности экономических инициатив ЦАЭС. Между участниками этого сообщества было подписано 250 документов, большинство из которых повторили судьбу договоренностей в рамках СНГ.
В 1996 году прошел восстановительный съезд Конфедерации народов Кавказа – организации, ставящей целью создание кавказского государственного объединения, включая субъектов Российской Федерации (Адыгею, Кабардино-Балкарию, Карачаево-Черкесию, Северную Осетию, Дагестан и Чеченскую Республику).
Аморфность и недееспособность отдельных направлений деятельности СНГ становилась все более очевидной. В качестве выхода из создавшейся ситуации президент Казахстана Нурсултан Назарбаев предложил создать на базе содружества Евразийский союз. Позднее были созданы и другие организаций с более конкретными общими целями и проблемами.
Неудача в экономической интеграции привела к усилению на территории постсоветского пространства центробежных тенденций в военно-политической сфере, особенно учитывая нарастание западного влияния. Как следствие, в 1999 году Азербайджан, Грузия и Узбекистан не стали продлевать свое участие в Договоре о коллективной безопасности. Таким образом, в ДКБ осталась всего половина - шесть стран-членов содружества.
В мае 2002 года была сформирована полноценная Организация Договора о коллективной безопасности, к этой организации в 2006 году присоединился Узбекистан (позднее он приостановил там свое членство).
Тем не менее, Содружество Независимых Государств удалось сохранить. Одна из причин этого состоит в том, что СНГ остается наиболее представительной организацией, несмотря на понижение статуса Туркменистана в августе 2005 года до «ассоциированного члена» и выхода из организации в августе 2009 года Грузии. При этом следует заметить, что в соответствии с Венской конвенцией от 1969 года Грузия остается страной-участницей 75 международных многосторонних соглашений, подписанный в рамках содружества. В частности, продолжают действовать соглашения о свободной торговой зоне, правовом сотрудничестве в вопросах уголовного права и др. В Тбилиси по-прежнему готовы развивать «дружественные и взаимовыгодные отношения в двустороннем формате с другими членами содружества с соблюдением принципов территориальной целостности государств и с учетом двусторонних интересов».
Другая причина продолжения деятельности СНГ была обусловлена необходимостью урегулирования проблем в сфере безопасности. Для этого в 1992 году создали Совет министров обороны СНГ. При нем существуют постоянный секретариат. В тоже время прекратил свою деятельность Штаб по координации военного сотрудничества. По-видимому, в условиях усиления внешних угроз и соперничества на постсоветском пространстве основных внешнеполитических игроков целесообразно восстановить работу этой организации.
Совет министров обороны СНГ был вынужден вмешаться в ход гражданской войны в Таджикистане. Так, летом 1993 году ВВС Узбекистана, формально находившееся в подчинении Главнокомандующего Объединенными Вооруженными Силами СНГ маршала авиации Е. Шапошникова, использовались для нанесения бомбовых ударов по позициям вооруженной таджикской оппозиции в Гарме. В том же году были созданы Коллективные миротворческие силы СНГ в Таджикистане, которые сыграли свою роль в урегулирование конфликта.
В августе 1994 года по решению Совета глав государств СНГ в зоне грузино-абхазского конфликта сроком на шесть месяцев были размещены Коллективные силы СНГ по поддержанию мира в количестве до 3 тыс. человек. В реальности срок их пребывания превысил 14 лет, что воспрепятствовало полномасштабному столкновению ВС Грузии и Абхазии.
На сентябрьском 2004 года саммите содружества в Астане было принято решение о создании Совета безопасности СНГ по борьбе с терроризмом. Помимо этого, на основе соглашения десяти стран содружества (кроме Азербайджана и Молдавии), подписанного в феврале 1995 года в Алма-Ате, действует Объединенная система ПВО государств-участников СНГ. В 1997 году Грузия и Туркмения фактически вышли из нее, а Узбекистан сотрудничает с Россией в сфере ПВО исключительно на двусторонней основе. Но это не мешает проведению на регулярной основе совместных учений в сфере противовоздушной обороны.
Сейчас военные структуры СНГ и ОДКБ в некоторой степени дублируют друг друга. Учитывая продолжающуюся ориентацию Грузии и Украины на Запад, а также сохранение нейтрального статуса Туркменистана, по-видимому, следует ожидать ослабления военных структур содружества. Вместо них будут действовать аналогичные структуры ОДКБ и, возможно, НАТО. Это будет существенно ослаблять СНГ в военно-политическом отношении.
Следует заметить, что на территории постсоветского пространства за последние годы было создано большое количество региональных организаций, занимающихся проблемами экономического сотрудничества: Центрально-Азиатское экономическое сотрудничество, Таможенный союз, Центрально-Азиатское сотрудничество, Евразийское экономическое сообщество, Единое экономическое пространство и Евразийский экономический союз. Некоторые из этих организаций уже перестали существовать, другие находятся в процессе трансформации. Эффективность их деятельности, в основном, существенно выше, чем СНГ. Но они объединяют не более половины государств-членов содружества. Следовательно, остается потребность в сохранении площадки для разрешения экономических проблем. С этой точки зрения, замены СНГ пока не предвидится.
Во всех вышеприведенных организациях Россия выступает в роли единственной лидирующей силы. Помимо этого, на территории постсоветского пространства существовали две антироссийские организации: ГУАМ (ГУУАМ) и Содружество демократического выбора. В настоящее время они практически прекратили свою деятельность.
Отдельного рассмотрения заслуживает Шанхайская организация сотрудничества, которая была создана в 2001 году президентами Китая, России, Казахстана, Таджикистана, Киргизии и Узбекистана. Очевидно, что ШОС и СНГ не являются прямыми конкурентами ввиду разной территории действия (помимо России частичное совпадение наблюдается только в Центральной Азии). Это, конечно, не исключает возможности взаимодействия. В тоже время пространство содружества существенно однородней в историческом и культурном отношении, его связывают единые транспортные коммуникации и миграционные потоки. Даже в сфере безопасности, где недопонимание наиболее сильно, государства-члены СНГ сближает использование советских (российских) образцов вооружений. Исходя из этого, ШОС не является альтернативой СНГ. Это слишком разные международные организации.
Серьезным испытанием для СНГ стал украинский кризис, который сопровождается значительным ослаблением экономических связей между Российской Федерацией и Республикой Украина. Но исключительно западный вектор в виде Ассоциации с ЕС не принес Киеву экономического благополучия (подобное наблюдается и в отношении Тбилиси и Кишинева). С другой стороны, именно СНГ удерживает Украину в орбите постсоветского пространства, поэтому можно ожидать активизации деятельности Киева в этой организации после прихода к власти новой американской администрации во главе с Д. Трампом.
Таким образом, Содружество Независимых Государств еще не исчерпало свой потенциал, во всяком случае, в экономической сфере. Об этом свидетельствует факт участия Монголии в некоторых структурах СНГ в качестве наблюдателя. В 2008 году Афганистан, который был наблюдателем в Межпарламентской ассамблее СНГ, выразил свое желание вступить в Содружество.
О своем намерении войти в СНГ, заявляли, в разные годы, власти ряда непризнанных государств, автономных регионов, а также государств-членов ООН. Такие декларации практического продолжения не имели. Как правило, они являлись элементом борьбы самопровозглашенных государственных образований за независимость. Согласно Уставу СНГ, для принятия нового члена этой организации необходимо согласие всех стран-участников, подавляющее большинство которых не поддерживают сепаратизм в любой форме. Поэтому их даже не рассматривали на официальном уровне.
Не следует также забывать, что создание на территории постсоветского пространства Содружества Независимых Государств позволило не только урегулировать последствия дезинтеграции сверхцентрализованной супердержавы, но и направить межгосударственную деятельность в созидательное русло. Только этого достаточно для того, чтобы сохранить СНГ в будущем. И в государствах некогда единого Советского Союза это хорошо понимают.
Источник: Владимир Евсеев 25 лет СНГ: некоторые итоги. — Ноев Ковчег, 2016, № 12 (287).
«Геополитика сверхдержав»
