Обсудить статью в дискуссионном клубе 
Европейский опыт трансформации региональной политики
Владимир Дергачев
Проект «Европа регионов» отражал важные тенденции к децентрализации и регионализации европейской интеграции. Горизонтальная интеграция была направлена на преодоление государственных и региональных границ, что в значительной степени реализуется в создании «еврорегионов». Вертикальная интеграция позволяла разрабатывать компенсационные стратегии регионов с помощью непосредственного влияния на процессы принятия решений в Брюсселе. Проект «Европа регионов» прошел следующую трансформацию:
- В 1950/60 гг. доминировала радикальная направленность на отмену национальных государств и формирования единой Европы двух уровней — регионального и наднационального.
- В 1980/90 гг. продвигалось трёхуровневое объединение: Европейский Союз – национальное государство – регионы. При этом регионы выступали в качестве автономных политических акторов европейской интеграции. Сторонниками этой модели интеграции стали в первую очередь конституционные, обладающие широкими полномочиями субнациональные территориальные общности. Например, Бавария в Германии, Каталония в Испании или Шотландия в Великобритании.
- После расширения на Восток проект «Европа регионов» окончательно стал утопией.
Лиссабонский договор 2007 года впервые обращается к субнациональному уровню и определяет ответственными за соблюдение принципа субсидиарности национальные парламенты. Пока субнациональный уровень остаётся самым слабым, что приводит время от времени к отчуждению между гражданами и наднациональными институтами.
В Европейском Союзе прослеживается тенденция усиления сотрудничества стран на межрегиональном уровне для решения актуальных проблем (экономических, социальных, политических, культурных, экологических и других). Европейские регионы принимают непосредственное участие в формировании политики ЕС, некоторые из них имеют представительства в Брюсселе.
В 90-е годы в Европе велись дискуссии о возможных будущих отношениях между национальными государствами и Евросоюзом, об ослаблении роли государства за счет национальной регионализации, то есть полного перехода «от Европы государств к Европе регионов». Идея этой трансформации отражала важные тенденции европейского регионализма и децентрализации, но после расширения на Восток, финансового кризиса и кризиса еврозоны дискуссии о «Европе регионов» прекратились. В настоящее время существует угроза не распада государства-нации, а Евросоюза.
Компромиссным вариантом служит кооперативный регионализм, когда субнациональные (местные) регионы дополняют интересы государства в евроинтеграционных процессах. Такие экономически мощные регионы как Каталония (Испания) выступают за трансформацию Евросоюза в федерацию регионов и малых народов.
После расширения Евросоюза на Восток процесс принятия Брюсселем решений стал более сложным. Если произойдет дальнейшая децентрализация национального государства и расширятся возможности регионов в принятии общеевропейских решений, Евросоюз не сможет эффективно и оперативно отстаивать свои интересы во внешней и внутренней политике.
Новая Европа не стала федеральной Европой регионов и не конфедерацией государств, эволюционный процесс продолжается. Вместе с тем, проект «Европы регионов» способствовал увеличению влияния субнациональных регионов на общеевропейскую политику: «Европейская политика регионализирована, региональная политика европеизирована, а национальная политика и европеизирована и регионализирована»1.
Основные типы европейских регионов. Новый регионализм продолжает существовать в сложном сотрудничестве и соотношении со старым провинциальным регионализмом, отстаивающим местные традиции. Выделяется три типа европейских регионов: исторические, институциональные и административные.
Исторические регионы с народами, обладающими выраженной исторической идентичностью, собственными гражданскими институтами и определённой экономической мощью: Шотландия, Уэльс, Каталония, Галисия, Страна Басков, Бретань и Корсика, Фландрия и кантоны Швейцарии. К этому типу относятся регионы с особым языком, исторической идентичности, но без претензий на национальное самоопределение: Сицилия, Сардиния, Валле д’Аоста, Трентино- Альто-Адидже (Южный Тироль), Фриули-Венеция-Джулия (все в Италии), Канары, Наварра, Андалусия, Арагон, Валенсия (все в Испании), Лангедок и Эльзас (во Франции), Бавария (Германия), Мадейра (Португалия) и другие острова. Исторические регионы или нации без государства выдвигают, как правило, требования автономии. Поэтому государства создают региональные правительства, выполняющие функции посредника между центром и периферией.
Институциональные регионы, то есть регионы со своими институтами (конституциями), используемыми для построения вокруг них политического пространства и эффективной системы действия: немецкие земли, французские Нор — Па де Кале и Рона Альпы, итальянская Эмилия Романья и др.
Французский административный регион Нор — Па де Кале (4 млн. жителей) расположен на севере Франции, включает департаменты: Нор и Па-де-Кале. Включает исторический (неадминистративный) регион Французская Фландрия (Южная Фландрия) с тремя субрегионами (областями): приморская Фландрия (Вестхук), романская Фландрия и фламандская Артуа. В него входит часть бывшего графства Фландрия, отошедшая к Франции в 1678 году. Исторически этот субрегион является двуязычным, здесь в прошлом говорили на местных диалектах французского и нидерландского (фламандского) языков. К настоящему времени западнофламандский язык практически вышел из употребления, но поддерживается неправительственными организациями.
Французский регион с географическим названием Рона Альпа (6,3 млн. жителей, столица Лион) был организован в 1956 году на основе исторических областей, границы которых не совпадают с границами региона. Это крупный индустриальный регион Франции. В регион входят исторические области Савойя, Лионне, часть исторических областей Дофине, Лангедок, Брес, Форе и Божоле.
Согласно Конституции 1947 года Итальянская Республика делится на 20 регионов (областей), из которых пять с компактно проживающими этническими и языковыми меньшинствами имеют особый автономный статус. В регионах имеются свои парламенты (региональные советы) и правительства, обладающие широкими полномочиями местного самоуправления. Регионы, кроме Валле-д’Аоста делятся на 110 провинций, из которых Тренто и Больцано имеют автономный статус. Провинции делятся на коммуны. Самой большой коммуной является Рим (2,76 млн. жителей), а самой небольшой по населению — Педезина (34 жителя).
Итальянский административный регион (область) Эмилия-Романья включает 10 провинций и 348 коммун. Население 4,4 млн., столица Болонья (370 тыс. жителей). По показателю ВВП на душу населения регион является одним из самых развитых европейских регионов. Болонья входит в число самых богатых городов Италии наряду с Миланом.
Итальянский административный регион Фри́ули — Вене́ция-Джу́лия (1,2 млн. жителей) со столицей в Триесте имеет широкие полномочия наряду с другими автономными регионами (Сардиния, Сицилия, Трентино — Альто-Адидже, Валле-д’Аоста) в связи с наличием этнических меньшинств и особенностями исторического развития. Регион имеет четыре официальных языка (фриульский, немецкий, словенский и венетский).
Носителей фриульского (восточного ретороманского) языка в области от 220 до 700 тыс. человек. Фриульский язык относится к группе архаичных романских (ретороманских) языков. До недавнего времени языковой статус этого языка был спорным. Нет единого мнения относительно места фриульского в классификации романских языков. Но, несмотря на это, четвертый государственный язык в Швейцарии — ретороманский (условно название архаичных романских языков, включая фриульский).
В административной области Венета (столица Венеция) современный венетский (романский) язык считается диалектом итальянского языка. В 2014 году здесь прошел референдум об отделение от Италии. Почти 90% жителей области высказались за отделение от Италии. В памяти местных жителей глубоки воспоминания о блистательной Венецианской республике. Несмотря на то, что прошедший плебисцит носил консультативный характер и противоречит действующему итальянскому законодательству, Рим не использовал армию против местных «сепаратистов». Хотя референдум не имел политических последствий, его результаты будут использованы Римом для корректировки региональной политики.
Административные регионы, не сформировавшие общую идентичность: слабые французские регионы, большинство итальянских регионов, многие регионы в Англии, Скандинавии и Нидерландах. К этой группе относятся территории Ирландии, Греции и материковой Португалии.
***
Традиционно западноевропейское национальное государство выступало главным действующим лицом международных отношений и отличалось сильной властью, способной осуществлять масштабное вмешательство в социально-экономическую сферу. Наиболее ощутимый удар по позициям национального государства нанесла глобализация. Капиталы, товары, услуги и люди обрели мобильность, стало проще пересекать государственные границы. Новые технологии позволили разорвать связь производства, особенно наукоемкого, с определенной территорией. Распространение массовой культуры ослабило возможность защиты местных культур и национального языка.
Государства отказались от сбалансированного развития своих регионов, поскольку капитал при выборе объектов для инвестиций исходит из мировой конъюнктуры. Ускорение этого процесса в Европе обусловлено формированием новой наднациональной политикой, укреплением внутреннего рынка и валютного союза.
Европейская регионализация идет параллельно на межгосударственном и внутригосударственном уровне. Новый регионализм способен решать проблемы национального и культурного многообразия за счет передачи части суверенитета на общеевропейский уровень (общая валюта евро, вопросы обороны и др.).
Прежняя модель европейского национального государства испытывает серьезные трудности и становится все менее привлекательной для меньшинств, стремящихся к отделению. Западноевропейские государства во многом не горят желанием делиться суверенитетом. Тем более новые члены ЕС из Центрально-Восточной Европы не готовы оказаться полностью от суверенитета в пользу общеевропейских институтов. И задачи преодоления регионального разнообразия является трудноразрешимой. Европейский Союз стремится придать экономической интеграции политическое измерение, но в условиях кризиса еврозоны, вряд ли эта попытка будет успешной.
Европейский регионализм означает не отказ от национального государства, а повышения эффективности развития регионов за счет человеческой энергии. Как известно, Западная Европа имеете ограниченные энергетические и другие ресурсы. Поэтому в глобальной конкуренции Европейский Союз с начала своего формирования делал ставку на эффективное использование человеческого ресурса. Его потенциал значительно увеличивается, если создается местная комфортная среда, учитывающая социокультурные особенности региональных общин. Если обратиться к аналогии. Это означает для Украины, чтобы, например, жители Галичины не ощущали дискомфорта в своей социокультурной среде, а жители Донбасса или Черниговщины – в своей.
Европейский опыт преодоления регионального сепаратизма2. Несмотря на сепаратистские движения в отдельных регионах (страна Басков, Шотландия, Северная Ирландия, Бельгия, Сардиния), Европейскому Союзу удается проводить гибкую региональную политику. Особенно актуален пример Северной Ирландии.
В 1949 году Ирландия за исключением большей части провинции Ольстер (Северной Ирландии) была провозглашена независимой республикой. Так как большинство жителей Северной Ирландии (англичан и шотландцев) проголосовало на референдуме против независимости, регион был сохранен под английской короной.
В Северной Ирландии проживает 1,7 млн. человек, из них примерно 1 млн. англо-ирландцев и шотландо-ирландцев и 500 тыс. коренных жителей — ирландцев-католиков. Большинство жителей Северной Ирландии — протестанты, принадлежащие англиканской или пресвитерианской3 церкви, являются носителями английской и шотландской культуры и традиций.
Местные англичане являются последствием колониального прошлого, когда вся Ирландия была английской колонией. Шотландцы заселили восточное побережье Ирландии в 16 – начале 17 вв. В период правления английского короля Якова I (1603 – 1625), сына казненной шотландской королевы Марии Стюард, в результате проводимой им политики колонизации значительная часть шотландцев переселилась в Ирландии, преимущественно в провинцию Ольстер. Где местные ирландские кланы были изгнаны со своих земель. Шотландцы основали в 1642 году Пресвитерианскую церковь Ирландии.
Для решения проблемы разделенного ирландского народа было два пути. Продолжать использовать радикальные методы терроризма или искать другие пути решения проблемы, исходя из сложившихся реалий.
Ирландская республиканская армия (ИРА), основанная в 1919 году, на протяжении двадцатого столетия использовала радикальные методы борьбы за воссоединение с Ирландской республикой. ИРА стояла в авангарде конфессионального противостояния между местными протестантами (англичанами) и католиками (ирландцами). В результате конфликтов было убито 1,5 тыс. человек, в том числе половина жертв — результат столкновений между британскими войсками и ИРА.
Другой — политический — путь решения проблемы исходил из признания сложившегося положения. Как говорят на Островах: «Если один раз смотришь назад — поступаешь мудро, а если постоянно — это обернется большой бедой». Для достижения целей политическим и экономическим путем ирландцы вступили в 1973 году одновременно с Великобританией в Евросоюз. Курс на высокое качество жизни стало национальной идеей, способствующей более тесным связям Ольстера (Северной Ирландии) с Ирландской республикой.
В 1998 году между британским и ирландским правительством было подписано Белфастское соглашение, восстановившее Ассамблею Северной Ирландии, за которое на референдуме проголосовал 71 % жителей региона. Ассамблея, резиденция которой расположена в Белфасте, имеет широкие законодательные полномочия и назначает местную исполнительную власть. В компетенцию Ассамблеи входят вопросы местного управления, экономического развития, культуры, здравоохранения, спорта, охраны окружающей среды. Принятые законодательные акты нуждаются в одобрении британской королевы. Был создан Совет министров Севера и Юга острова Ирландии и Британо-ирландский совет (Лондон, Дублин, Белфаст).
В октябре 2006 году в Шотландии прошли переговоры лидеров всех североирландских партий, премьер-министров Великобритании и Ирландии, в результате которых Северная Ирландия была возвращена под управление местных органов власти вместо прямого управления из Лондона. Радикальный североирландский сепаратизм удалось замирить.
Из Северной Ирландии были выведены британские войска. Контроль за порядком осуществляют местные полицейские подразделения. Потерял ли политическое «лицо» Лондон, пойдя на большие уступки Северной Ирландии? Передав многие функции местной территориальной общине, Лондон выиграл в экономическом отношении. Политическая стабилизация в регионе привела к притоку зарубежных инвестиций и к высоким темпам развития. Северная Ирландия финансируется и спонсируется богатой Ирландией, Великобританией, Евросоюзом и ирландской диаспорой США. В результате увеличился вклад Северной Ирландии в государственный бюджет Соединенного Королевства.
Заключение
В условиях глобализации на первое место выходит проблема конкурентоспособности регионов, повышение которой возможно при использовании не только экономических, но и местных исторических, социокультурных, экологических и других особенностей. Процесс регионализации внутри государства должен предусматривать превращение регионов из объектов в субъекты (акторы) региональной политики.
Успешная в целом европейская региональная политика, несмотря на её существенную трансформацию, стала возможной благодаря реформированию европейской системы государственного управления («менеджерской революции»). Наибольших успехов за последние двадцать лет в проведении институционной политики достигли Финляндия и Ирландия, где произошло существенное разграничение функций местных партий и профессиональной деятельностью на государственной службе.
1 Michael Keating The New Regionalism in Western Europe. Territorial Restructuring and Political Change. — Cheltenham, Elgar, 1998..
2 Владимир Дергачев «Внутреннее зарубежье» Соединенного Королевства. – Интернет-портал «Институт геополитики» http://dergachev.org/geop_events/081009.html
3 Пресвитерианство — одно из направлений протестантской религий, основы которого были заложены шотландским реформатором Джоном Ноксом.
Новый регионализм
Западный (европейский) регионализм
Восточный (китайский) регионализм
Европейский опыт трансформации региональной политики
Институционная слабость региональной политики в Украине
Вверх
«Геополитика сверхдержав»
