Обсудить статью в дискуссионном клубе 
Традиционная имитация европейской региональной политики в Украине
Владимир Дергачев 05.05.2021
«Аграрная сверхдержава» на пороге Евросоюза
Первый с начала пандемии «живой» международный саммит ЕС-Украина состоялся в октябре 2020 года. По итогам этого очередного 22-го саммита отмечены такие достижения украинских реформ, как принятие законов о запуске рынка земли и регулировании банков, начало работы с 2019 года Высшего антикоррупционного суда Украины. Брюссель подтвердил, что безвизовый режим с Евросоюзом сохранится. За четыре года действия соглашения об ассоциации ЕС-Украина торговля между двумя сторонами выросла на 65%. Пересматривать это соглашение Брюссель не готов и считает, что есть еще много возможностей, которые можно использовать: развитие цифровой экономике, углублении торговли, «зеленой» трансформации и энергетике.
В итоге на саммите договорились провести в 2021 году всестороннюю оценку достижений соглашения об ассоциации и обсуждение возможностей «промышленного безвиза». Если соответствующее соглашение подпишут, что Украина сможет торговать промышленной продукцией на правах членов ЕС. ЕС предоставило Украине 60 млн. евро на развитие устойчивости регионов к гибридным угрозам и пандемии COVID-19, на поддержку гражданского общества. Также Еврокомиссия выделила 10 млн. евро гуманитарной помощи Востоку Украины.
В 2020 году лидеры Евросоюза определили пять приоритетов политики «Восточного партнерства»1, которое, по мнению Брюсселя, успешно развивалось в последнее десятилетие, торговля с шестью странами удвоилась:
- развитие экономики партнерства, создание рабочих мест и возможностей для молодежи;
- укрепление государственных институтов, соблюдения прав человека, гендерное равенство и верховенство права;
- цифровая трансформация, модернизация соответствующей инфраструктуры;
- устойчивое развитие в связи с климатическими изменениями;
- информационная реклама Еврокомиссии об ощутимых результатах, которые граждане стран ВП получают от сотрудничества с ЕС.
В марте 2021 года ЕС и страны-партнеры намеревались провести саммит для обсуждения перспектив этой программы на десять лет. Но в условиях пандемии Брюссель отказался от проведения саммита, чтобы не раздражать наиболее пострадавшие европейские страны. Отмене саммита способствовала и неудачная попытка переформатировать власть в Белоруссии с помощью Польши и Литвы. Особенно отрицательно на проект «Восточного партнерства» сказалось устранение Брюсселя от решения конфликта между Арменией и Азербайджаном вокруг Нагорного Карабаха2.
***
В последние годы Украина наконец-то осуществила территориально-административную реформу, декларируя при этом формальную приверженность принципам европейского регионализма3. В качестве главного результата территориально-административной реформы украинская власть называет уменьшение на 10% численности государственного аппарата, сокращение больше 31 тысячи должностей, расформирование более 60 структурных подразделений.
Эти «успехи» не имеют ничего общего с европейским регионализмом. Главное в региональной политике ЕС — создание механизмом, обеспечивающих созидательную энергию человека в конкретных социокультурных особенностях места, включая язык и веру.
Кабинет министров в июле 2020 года утвердил проект реформы административно-территориального устройства Украины, за которую впоследствии с поправками проголосовала Верховная рада. В Украине вместо 490 административных районов создано 129 новых, укрупненных4. Одесский областной совет выступил против предложенного Кабинетом министров деления области вместо 26 на шесть районов – Одесского, Белгород-Днестровского, Раздельнянского, Подольского, Болградского и Измаильского. В результате был добавлен Березовский район.
Для реализации осуществлённых кардинальных преобразований необходимы отсутствующие в государственном бюджете огромные капитальные вложения на трансформацию транспортной инфраструктуры, повышающей доступность к новым районным центрам. Укрупнение произошло не по-европейски, а по-американски и его результат мог быть положительным при условии повышения ВВП (ППС) на душу населения хотя бы до 20 тыс. долларов на человека или примерно в два раза. В противном случае депрессивные территории станут еще более депрессивными. Чрезмерное укрупнение значительно снизит качество социальных услуг для жителей административных районов. Подход к формированию новых укрупненных административных единиц не учитывал особенности районов по размерам и уровню экономического развития.
В Польше, по размерам и численности населения сопоставимой с Украиной, с которой еще четверть века назад советовали брать пример в административно-территориальном устройстве, есть промежуточное звено между гминой (которая соответствует ОТО) и воеводством (соответствует области) - повят. Украинская власть пошла на сокращение числа административных районов в каждой области в 2-3 раза, ссылаясь на европейские стандарты, согласно которым население административно-территориальной единицы промежуточного уровня (аналогичной району) должно составлять около 150 тыс. человек. При этом в состав районов включили крупные города, которые имели областное подчинение. В беднейшей европейской стране главным критерием должно быть не количество населения, а доступность государственных услуг до каждого гражданина. Укрупнение районов требует капиталоёмкой программы создания нового транспортного каркаса государства.
Понижение статуса крупных городов, являющихся локомотивами инновационного развития Украины, стало политическим расчетом власти по снижению их роли в государстве5. Города были и остаются локомотивами инновационного развития государства. Не случайно метрополитенский статистический ареал США включает 955 агломераций с городом-ядром, в том числе 374 крупных. В Германии лидерами инновационного развития кроме столицы государства (Берлин), являются 12 земельных столиц, включая два вольных и ганзейских города (Гамбург и Бремен) и три города-столицы свободных государств (Мюнхен, Дрезден и Эрфурт). Локомотивы инновационного развития КНР — 4 города центрального подчинения (Пекин, Шанхай, Тяньцзинь, Чунцин) и 15 городов субпровинциального значения, включая особые экономические зоны (Шеньчжень, Нимбо и другие). Это административная единица окружного уровня, по статусу приближающаяся к городу центрального подчинения. Управление такими городами является прерогативой провинции, за исключением административного и экономического управления, которое осуществляется напрямую центральным правительством6.
Из-за резкого сокращения щедрых в прошлом сельскохозяйственных субсидий Брюсселя, украинской «аграрной сверхдержаве» в будущем не приходится рассчитывать на эти дотации. В Украине благодаря «революции достоинства» и курса на создание «аграрной сверхдержавы» ускорился процесс вымирание не только деревни, но и «опустынивания» городов за счет освобождения от «темного» индустриального прошлого. До пандемии росло число украинских гастарбайтеров в Европе и России. В связи с процессами деиндустриализации Харьков утратил за последние четверть века 200 тыс. жителей и постепенно превращается в аналог американского Детройта. Процесс развития агломерации остановлен, программа реструктуризации городской экономики отсутствует. В Украине необходимо формирование экономического полицентричного агломерационного пояса реки Днепр – Черное море, выступающего в качестве главной оси коммуникационного каркаса страны, цементирующего Западную и Восточную Украину, с тремя крупнейшими агломерациями страны («Большой Киев», «Большой Днепр» и «Большая Одесса»).
Понятие «Большая Одесса» было введено в обращение в 80-е годы. Сегодня на привлечение инвестиций оказывает отрицательное влияние не только окружающая геополитическая обстановка, включая ухудшение политической ситуации в Молдове, находящейся на грани гражданской войны; призывы к силовому возвращению Крыма; отсутствие делимитации континентального шельфа северо-запада Черного моря в условиях новых геополитических реалий и политическая нестабильность в стране. Зарубежные дипломаты и инвесторы обращают внимание, что трудно вести переговоры по потенциальным объектам на территории Большой Одессы из-за разных подходов и частой конфронтации между областной властью и мэрией Одессы. В Генеральном плане Одессы предусмотрена модель создания «Большой Одессы» – от Черноморска до Южного, но отсутствуете механизм управления таким территориальным образованием.
За последние годы возросла геостратегическая роль в государстве «Большой Одессы». Она стала не только морской торговой и туристической столицей, но и после утраты Севастополя главной военно-морской базой страны. В большинстве зарубежных стран статус городских агломерации, на территории которых расположены главный морской торговый порт (или группа портов) и главная военно-морская база, повышен, на один или два уровня территориально-административного управления.
Поэтому в целях эффективного управления и создания условий для привлечения иностранных инвестиций необходимо создать Одесский городской округ центрального подчинения с получением широких прав субъекта внешнеэкономической деятельности и преференций для привлечения капитала. Городской округ должен объединить кроме Одессы Южный, Черноморск и Теплодар с сохранением местной муниципальной власти без увеличения общей численности чиновников и депутатов. Необходимо изучить и механизм единого управления торговыми портами Одесса, Южный и Черноморск, которые являются государственными объектами стратегического значения.
Выводы и предложения
В результате в новом бюджете на 2021 – 2027 годы произошли существенные изменения в региональной политике, которые необходимо учитывать Украине. Имитация принципов европейского регионализма привела к существенным ошибкам в проведении территориально-административной реформы. Её главная задача заключается в создании управляемой вертикали власти и эффективного перераспределения властных полномочий между центром и регионами в целях эффективного использования человеческого капитала. При ограниченных энергетических и других природных ресурсов, в глобальной конкуренции Европейский Союз с начала своего формирования делал ставку на эффективное использование человеческого ресурса. Его потенциал значительно увеличивается, если создается местная комфортная среда, учитывающая социокультурные особенности территориальных общин.
На первое место в Европе выходят проблем конкурентоспособности регионов, повышение которой возможно при использовании не только экономических, но и местных исторических, социокультурных, экологических и других особенностей. Такой подход уменьшает риски возникновения социально-политических и этно-национальных конфликтов. Нельзя ликвидировать «неперспективные» малые громады исходя только из принципа экономической целесообразности. Поэтому основным территориально-административным уровнем применения финансового механизма в новой региональной политике стал вместо NUTS-3 — NUTS-2.
После выхода Великобритании из ЕС в число основных государств-доноров вошли небольшие по размерам и численности населения Нидерланды и Дания, граждан которых выражают протесты против финансового спонсирования восточных государств, в первую очередь стран Балтии.
Институционная слабость государственного правления Украины обусловлена слепым копированием эффективных в другой культурной и социальной среде моделей регионального развития. На Украине не удалось создать цивилизованные статусные коммуникации для формирования национальной элиты, которая на ключевых направлениях заменяется «варягами» из США, Польши, Литвы и Грузии.
Реформирование местного самоуправления формально базировалось на принципах Европейской хартии местного самоуправления. Но в отличие от стран Центрально-Восточной Европы, осуществивших административные реформы в первое десятилетие геополитической и геоэкономической трансформации, Украина не смогла её своевременно осуществить. И десятилетие назад и в настоящее время за основу территориально-административной реформы была взята американская модель укрупнённых территориальных единиц при отсутствии финансовых возможностей государства. Однако в условиях деградирующей экономики, единственной в мире не восстановивший уровень 1990 года и местного менталитета она не даст положительного результата.
Европа на три четверти состоит из государств с федеративным административно-территориальным устройством. Несмотря на рекомендации видных западных политиков, в Украине реализована децентрализация, которая в действительности ничего общего с федерализацией, предполагающей расширение прав регионов, не имеет.
В Украине необходимость проведения территориально-административной реформы была обусловлена высоким уровнем недоверия населения к власти. Особенно катастрофическая ситуация в сельских населенных пунктах, их сокращения из-за отсутствия перспектив развития и поддержки из государственного бюджета. Не учитываются в полной мере потребности жителей в сфере здравоохранения, образования, жилищно-коммунальной сфере и другие. И если ситуация в городах областного уровня относительно удовлетворительная, то в городах районного подчинения, подавляющее большинство территориальных громад малых городов и поселков не имеют материально-технической базы для обеспечения надлежащего социального уровня. Абсолютное большинство сельских территориальных громад не могут существовать без дотаций из государственного бюджета.
Украинская провинция, частично утратившая такие ценности как сохраненную природу и сохраненную мораль, пока не может выполнять консолидирующую роль в социокультурном пространстве государств. Здесь региональная политика в условиях ограниченного финансового бюджета не отвечает принципам европейского регионализма. Не удалось создать финансовый механизм, призванный стимулировать депрессивные территории, не разоряя сильные регионы. Провинция в условиях проведенной территориально-административной реформы еще больше отдаляется от центра, которому не выгодно вкладывать деньги в умирающие деревни. Миллионы сельских жителей оказались лишними людьми. Все ли можно измерять в провинции рыночной эффективностью при размещении школ и больниц, не нужных для производства сельхозпродукции с учетом новых технологий. Можно ли экономией на управленческом аппарате, расходах на инфраструктуре и социальной сфере заменить истоки Большой Родины?
Главной целью украинской децентрализации стало не решение местных проблем, сколько снятие ответственности за их наличие с центральных органов власти. На Украине острой нерешенной является проблема материально-финансового обеспечения деятельности местного самоуправления, в том числе из-за несовершенства и противоречивости нормативно-правовой базы Украины.
Согласно игнорируемым принципам европейского регионализма, кроме экономических проблем, необходимо на местах обеспечить условия культурного и духовного развития с учетом этнонациональных и этноконфессиональных особенностей.
Украинская власть традиционно боится экономически сильных регионов и крупных городов. Необходимо вернуть существовавший статус крупных городов, являющихся локомотивами инновационного развития Украины. Понижение их статуса стало политическим расчетом власти по снижению их роли в государстве.
В целях эффективного управления и создания условий для привлечения иностранных инвестиций необходимо создать Одесский городской округ центрального подчинения с получением широких прав субъекта внешнеэкономической деятельности и преференций для привлечения капитала.
1 Network of Think Tanks on the Eastern Partnership. https://www.euneighbours.eu/en/east/stay-informed/projects/network-think-tanks-eastern-partnership
2 Политика ЕС в рамках Восточного партнерства… 22.12. 2020. https://www.ukrinform.ru/rubric-polytics/3158482-ukraina-i-es-na-sovete-associacii-mogut-podpisat-cetyre-soglasenia-tocickij.html
3 Самой большой заслугой украинской власти после первого Майдана был провал административно-территориальной реформы Украины на основе укрупнения районов.
4 Атлас нового административно-территориального устройства Украины, отражающий деление на районы и территориальные общины. https://www.minregion.gov.ua/wp-content/uploads/2020/10/atlas_novogo_atu_2020.pdf
5 Богдан Малиновский Административно-территориальная реформа в Украине: все за и против. 23.07.2020. https://propozitsiya.com/administrativno-territorialnaya-reforma-v-ukraine-vse-za-i-protiv
6 Владимир Дергачев Зарубежный опыт развития городских агломераций. — Интернет-портал «Институт геополитики». URL: http://dergachev.org/geop_events/280418-02.html
«Геополитика сверхдержав»
